HỘI ĐỒNG PHỐI HỢP CÔNG TÁC
PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

ĐẶC SAN
TUYÊN TRUYỀN PHÁP LUẬT
Số 01/2011

CHỦ ĐỀ  
PHÁP LUẬT VỀ BẦU CỬ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ
BẦU CỬ ĐẠI BIỂU HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Biên soạn và chịu trách nhiệm nội dung:
Trần Văn Tám - Vụ trưởng Vụ Công tác đại biểu, Văn phòng Quốc hội

HÀ NỘI - NĂM 2011

CHUYÊN ĐỀ
BẦU CỬ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ ĐẠI BIỂU HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Kể từ ngày Tổng tuyển cử đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà (06/01/1946) để bầu ra Quốc hội, đến nay Quốc hội đã trải qua 12 khoá với hơn 65 năm. Cùng với sự phát triển của Nhà nước, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đã có nhiều đóng góp quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng một Nhà nước kiểu mới - Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Ngày 22 tháng 5 năm 2011, nhân dân cả nước sẽ đi bầu cử đại biểu Quốc hội Khóa XIII và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2011 -2016. Đây là dịp để chúng ta tiếp tục củng cố, xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, để mọi tổ chức, cá nhân thực hiện quyền dân chủ, thể hiện tinh thần đoàn kết, trách nhiệm trước Đảng, trước nhân dân và đất nước. Chuyên đề này được biên soạn với mục đích góp phần vào việc tuyên truyền, giúp cán bộ, nhân dân nhận thức một cách sâu sắc về vai trò, vị trí của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong hệ thống chính trị, những vấn đề đặt ra đối với việc đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; giúp nắm rõ được các quy định của pháp luật về bầu cử, nhất là những điểm mới của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, qua đó để nhân dân thực hiện quyền và nghĩa vụ bầu cử để chọn được những người có đức, có tài, “vì lợi nước, quên lợi nhà; vì lợi chung, quên lợi riêng”. 

Phần thứ nhất
        NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG

I.	VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI, HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP TRONG HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ
1.	Vị trí, vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp
1.1	.Vị trí, vai trò của Quốc hội
Vị trí, vai trò của Quốc hội được xác định bởi vị trí, tính chất và nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội. Theo đó, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.  
a)	 Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân
Quốc hội là cơ quan được nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Bầu cử đại biểu Quốc hội là quyền và trách nhiệm của nhân dân với “lá phiếu” của mình sáng suốt, lựa chọn những người có đức, có tài, “ra sức giữ vững nền độc lập của Tổ quốc, ra sức mưu sự hạnh phúc cho nhân dân”. Tính đại diện còn thể hiện trong cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội. Quốc hội là Quốc hội của nhân dân, vì vậy trong Quốc hội quy tụ những con người ưu tú nhất, đại diện cho các tầng lớp nhân dân trong xã hội, đại diện cho các vùng, miền của đất nước. Quốc hội là hiện thân của tình thần đoàn kết toàn dân tộc, là một khối thống nhất trên dưới một lòng của nhân dân, là biểu trưng của trí tuệ Việt Nam. Các đại biểu với tâm huyết của mình, với trí tuệ của mình sẽ mưu cầu hạnh phúc cho nhân dân, vì nhân dân mà phục vụ, chèo lái con thuyền đưa đất nước ta phát triển theo ý Đảng, lòng dân, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thật sự là của nhân dân, vì nhân dân. Tất cả nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội đều phục vụ cho lợi ích chung của nhân dân và dân tộc, nói nên tiếng nói của nhân dân, thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Chỉ có Quốc hội mới có đủ thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như vấn đề về chủ quyền quốc gia, về biên giới, lãnh thổ quốc gia, về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quyết định xây dựng những công trình trọng điểm quốc gia…
b)	Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhân dân
Hiến pháp năm 1992 khẳng định: Ở nước ta, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Vì vậy, quyền lực nhà nước là thống nhất do nhân dân trao cho Quốc hội. Trên cơ sở đó, Quốc hội thay mặt nhân dân phân công các cơ quan nhà nước các nhiệm vụ và giao quyền cho các cơ quan nhà nước thực hiện các công việc quản lý xã hội, quản lý kinh tế, văn hoá, giáo dục…và các cơ quan này phải báo cáo công tác trước Quốc hội. Quốc hội có quyền chất vấn Thủ trưởng các cơ quan, yêu cầu giải trình những vấn đề mà nhân dân quan tâm…qua đây, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao mà nhân dân giao cho. Thông qua hoạt động này, Quốc hội đánh giá những việc đã làm được, chưa làm được của các cơ quan nhà nước, có biện pháp để khắc phục hoặc ngăn ngừa những vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước…
Và chỉ có Quốc hội mới có quyền biến ý chí của nhân dân thành ý chí của nhà nước thông qua việc xây dựng Hiến pháp, các văn bản pháp luật mang tính bắt buộc, tính cưỡng chế không chỉ đối với các cơ quan nhà nước mà còn đối với mọi tầng lớp dân cư trong xã hội. Pháp luật chính là công cụ để quản lý xã hội và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, là kỷ cương, phép nước.
1.2. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp
Theo quy định của pháp luật, Hội đồng nhân dân có vị trí, vai trò rất quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phương. Theo đó, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. 
Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Giống như Quốc hội, Hội đồng nhân dân về bản chất đều là cơ quan dân cử, là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng mức độ và phạm vi tác động có sự khác nhau. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương bị hạn chế bởi địa giới hành chính cho nên cơ cấu, thành phần là do cử tri ở địa phương bầu nên trên cơ sở quy định của pháp luật.

2.	Khái quát về cơ cấu, tổ chức và cơ chế hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân các cấp nhiệm kỳ 2004-2011
2.1 Khái quát về cơ cấu, tổ chức và cơ chế hoạt động của Quốc hội khoá XII
Quốc hội khóa XII (nhiệm kỳ 2007 – 2011) có 493 đại biểu Quốc hội là kết quả của cuộc bầu cử ngày 20 tháng 5 năm 2007, thể hiện tinh thần dân chủ, là sự kết tinh của khối đại đoàn kết toàn dân tộc.
Về cơ cấu, Quốc hội khóa XII có 31,3% đại biểu Quốc hội ở các cơ quan Trung ương; có 68,87% đại biểu Quốc hội ở địa phương; có 17,65 đại biểu là người dân tộc thiểu số; có 25,76% đại biểu là phụ nữ; có 8,72% đại biểu là người ngoài đảng; có 13,79 đại biểu là người trẻ tuổi; có 27,59% đại biểu là đại biểu Quốc hội khóa XI tái cử; có 3,20% là đại biểu đại diện cho các khối doanh nghiệp; có 29,41% đại biểu hoạt động chuyên trách tại các cơ quan của Quốc hội và các đoàn đại biểu Quốc hội, có 95,99% đại biểu Quốc hội có trình độ đại học và trên đại học; có 0,20% đại biểu là người tự ứng cử.
Về tổ chức, lãnh đạo Quốc hội khóa XII gồm có Chủ tịch, 04 Phó Chủ tịch. Các cơ quan của Quốc hội khóa XII có Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, cụ thể là:
- Ủy ban thường vụ Quốc hội có 18 thành viên, trong đó đồng chí Chủ tịch Quốc hội là Chủ tịch, 04 đồng chí Phó Chủ tịch Quốc hội làm Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội, Thủ trưởng các Ban của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ nhiệm văn phòng Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn trong việc công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội; tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp Quốc hội; giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ các văn bản đó; huỷ bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân; chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của các đại biểu Quốc hội; trong trường hợp Quốc hội không thể họp được, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội; quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương; thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội; tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải có ít nhất hai phần ba tổng số thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội tham dự. Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được quá nửa tổng số thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành. Pháp lệnh, nghị quyết phải được công bố chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước trình Quốc hội xem xét lại.
- Hội đồng dân tộc của Quốc hội có 39 thành viên, gồm Chủ tịch, 8 Phó Chủ tịch và 30 Ủy viên;
- Ủy ban pháp luật của Quốc hội có 35 thành viên, gồm Chủ nhiệm, 4 Phó Chủ nhiệm và 30 Ủy viên;
- Ủy ban tư pháp của Quốc hội có 34 thành viên, gồm Chủ nhiệm và 4 Phó Chủ nhiệm 29 Ủy viên;
- Ủy ban kinh tế của Quốc hội có 36 thành viên, gồm Chủ nhiệm và 4 Phó Chủ nhiệm và 31 Ủy viên;
- Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội có 35 thành viên, gồm Chủ nhiệm và 4 Phó Chủ nhiệm và 30 Ủy viên;
- Ủy ban Quốc phòng an ninh của Quốc hội có 34 thành viên, gồm Chủ nhiệm và 2 Phó Chủ nhiệm và 31 Ủy viên;
- Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và nhi đồng của Quốc hội có 39 thành viên, gồm Chủ nhiệm, 4 Phó Chủ nhiệm và 34 Ủy viên;
- Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội có 40 thành viên, gồm Chủ nhiệm, 4 Phó Chủ nhiệm và 35 Ủy viên;
- Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội có 37 thành viên gồm Chủ nhiệm, 4 Phó Chủ nhiệm và 32 Ủy viên;
- Ủy ban đối ngoại của Quốc hội có 30 thành viên, gồm Chủ nhiệm, 3 Phó Chủ nhiệm và 26 Ủy viên.
Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội do Quốc hội thành lập, các cơ quan này được Quốc hội giao nhiệm vụ và quyền hạn để giúp Quốc hội thực hiện các chức năng thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; giám sát việc thực hiện pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội thuộc lĩnh vực được phân công.
Hằng năm, các cơ quan của Quốc hội có trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình trước Quốc hội.
Về cơ chế hoạt động: Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ; làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.
Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội.
2.2. Khái quát về cơ cấu, tổ chức và cơ chế hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2011
Trong cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009 ngày 25 tháng 4 năm 2004, cử tri cả nước đã bầu được 306.126 đại biểu ở cả 3 cấp (cấp tỉnh có 3.852 đại biểu, cấp huyện có 23.462 đại biểu, cấp xã có 278.812 đại biểu). Trong nhiệm kỳ có 30 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã tổ chức bầu bổ sung 13 đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, 192 đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, 1.788 đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã.
So với nhiệm kỳ 1999 - 2004, số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ba cấp tăng 63.460 đại biểu. Cơ cấu, thành phần đại biểu tương đối hợp lý, chú trọng tỷ lệ đại biểu nữ, người ngoài đảng, trẻ tuổi. Chất lượng đại biểu được nâng lên một bước cả về trình độ, năng lực, uy tín, phẩm chất chính trị. Đây là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, phát huy dân chủ đại diện, thực hiện các quan điểm của đảng và nhà nước về bình đẳng giới, đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ trẻ. 
Về cơ cấu tổ chức Thường trực Hội đồng nhân dân có sự đổi mới. Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có thêm chức danh Uỷ viên thường trực. Thường trực HĐND cấp xã được thành lập gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch. Hầu hết HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực hoạt động chuyên trách, HĐND cấp xã có Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách. Việc bổ sung chức danh và tăng cường đại biểu hoạt động chuyên trách là điều kiện thuận lợi để bảo đảm tính thường xuyên, liên tục trong hoạt động của Thường trực HĐND nói riêng và của HĐND nói chung trong thời gian giữa hai kỳ họp, thực hiện nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số.  
Công tác nhân sự ở đầu nhiệm kỳ đã được quan tâm, hầu hết Chủ tịch HĐND là Bí thư, Phó Bí thư thường trực. Việc bố trí cán bộ chủ chốt của Đảng giữ các chức vụ lãnh đạo HĐND cũng đã tăng cường được sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối với hoạt động của HĐND, nâng cao được vai trò, vị thế, quan hệ công tác và khả năng hoàn thành nhiệm vụ của HĐND các cấp. 
Cơ cấu, tổ chức các ban của HĐND được kiện toàn một bước. Theo báo cáo của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì có 38 tỉnh, thành phố thành lập 03 ban; 25 tỉnh thành lập 04 ban. Mỗi ban có từ 05 đến 13 thành viên trong đó có 01 Trưởng ban và 01 Phó trưởng ban, nhưng cũng có tỉnh bố trí 02 - 03 Phó trưởng ban. Theo số liệu thống kê giữa nhiệm kỳ, HĐND cấp tỉnh có 48,20% Trưởng ban và 44,48% Phó trưởng ban hoạt động chuyên trách. HĐND cấp huyện có 02 ban, nhưng số lãnh đạo ban hoạt động chuyên trách rất ít, chỉ có khoảng 7,5% số lượng các ban có Trưởng hoặc Phó trưởng ban hoạt động chuyên trách. HĐND cấp xã không thành lập ban. 
So với nhiệm kỳ trước đây, số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách ở các ban của HĐND cấp tỉnh tăng lên đáng kể. Các thành viên của các ban nói chung có năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với lĩnh vực hoạt động, phần nào đã đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm tra, giám sát của ban.
Tổ chức của Tổ đại biểu HĐND là mô hình phù hợp với tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND ở nước ta, trong điều kiện đa số các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm. Theo quy định hiện hành, thì các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu HĐND. Tổ đại biểu đã góp phần gắn kết hoạt động của từng đại biểu riêng lẻ trong việc thực hiện các nhiệm vụ tiếp dân, nghiên cứu pháp luật, nghiên cứu tài liệu, tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến và nguyện vọng của cử tri, báo cáo cử tri về kết quả kỳ họp. Thông thường, Tổ đại biểu được chia theo đơn vị hành chính cấp dưới. Đối với cấp xã thì chia theo đơn vị tổ chức dân cư là thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố.

3. Vấn đề đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp
3.1. Một số hạn chế về tổ chức, hoạt động của Quốc hội khoá XII 
Trong nhiệm kỳ vừa qua, Quốc hội đã có nhiều đổi mới mạnh mẽ, nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp, giám sát tối cao, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, đã đóng góp to lớn vào những thành tựu chung của đất nước.
Tuy nhiên, trước yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, hội nhập quốc tế, tổ chức và hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, còn tồn tại một số nhược điểm, hạn chế.
Tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội đã có nhiều đổi mới, cải tiến, nhưng so với yêu cầu thì vẫn chưa thật sự có những bứt phá mạnh mẽ. Cơ cấu đại biểu Quốc hội hiện nay chưa có nhiều thay đổi so với nhiệm kỳ Quốc hội các khóa trước. Một số đại biểu Quốc hội chưa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ đại biểu. Còn có sự khác nhau về chế độ, chính sách giữa đại biểu Quốc hội chuyên trách ở trung ương và địa phương. Địa vị pháp lý của từng Tiểu ban trong Hội đồng, Ủy ban chưa được quy định rõ trong luật. Việc chia Tiểu ban  nhằm phát huy hiệu quả hoạt động chuyên sâu, tuy nhiên, trên thực tế, nhiều Tiểu ban hoạt động chưa thực sự hiệu quả. Do đó, phải có cơ chế rõ ràng và thống nhất hoạt động của Tiểu ban trong thời gian tới.
Về hoạt động lập pháp, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của toàn khoá và của từng năm bị thay đổi nhiều do Quốc hội chưa thực sự chủ động trong hoạt động lập pháp, còn phụ thuộc vào việc trình các dự án luật của Chính phủ, nên một số dự án luật chưa được chuẩn bị kỹ, chất lượng chưa cao hoặc chuẩn bị không kịp, phải rút khỏi chương trình. Nhiều luật rất cấp thiết nhưng chậm được nghiên cứu, sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế như Luật đất đai, Luật khiếu nại, tố cáo;
 Tính phản biện trong hoạt động thẩm tra một số dự án của các cơ quan của Quốc hội còn chưa sâu sắc. Việc xây dựng luật chưa thực sự quan tâm đến phân tích, lựa chọn những kết quả nghiên cứu khoa học về các lĩnh vực cần có luật điều chỉnh. Khả năng dự báo chưa tốt, kỹ năng đánh giá tác động của luật chưa cao, nên có những luật, bộ luật được ban hành chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, phải sớm sửa đổi, bổ sung; tình trạng luật “ống”, luật “khung” vẫn còn. Vì vây, nhiều dự án luật đã được Quốc hội thông qua, nhưng vẫn phải chờ văn bản hướng dẫn mới thực hiện được trong cuộc sống và vẫn còn một số luật còn mang tính cục bộ, nặng về phục vụ ngành mà chưa thực sự phục vụ nhân dân.
Về hoạt động giám sát, quỹ thời gian dành cho hoạt động giám sát chuyên đề còn hạn chế, mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu báo cáo; công tác giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được quan tâm đúng mức; đặc biệt là việc thực hiện các kiến nghị, kết luận, đề xuất sau giám sát chưa được các cơ quan chịu sự giám sát quan tâm, thực hiện triệt để (do thiếu cơ chế, chế tài để việc thực hiện các kiến nghị được đảm bảo), ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát. 
 Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp chưa làm rõ được trách nhiệm của người đứng đầu; người trả lời chất vấn còn chung chung, quanh co, chưa đúng trọng tâm câu hỏi; chất vấn chỉ mới dừng lại ở một số nhóm vấn đề chứ chưa bao trùm hết được tình hình bức xúc trên thực tế. Đại biểu Quốc hội cần lựa chọn câu hỏi chất vấn trúng, ở tầm vĩ mô, đồng thời cần đưa ra các kiến nghị, giải pháp để giúp cho việc điều hành của Chính phủ. Việc tổ chức chấn vấn tại các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng như hoạt động giải trình tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã được tiến hành hiệu quả, được sự đồng tình, ủng hộ, cần tiếp tục đẩy mạnh. 
 Hoạt động giám sát của các Đoàn đại biểu Quốc hội cũng như đại biểu Quốc hội vẫn chưa có cơ chế rõ ràng, tính pháp lý không cao, lực lượng mỏng… nên rất khó thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của người đại biểu dân cử nên chưa phát huy vai trò cá nhân đại biểu Quốc hội. 
Về việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, công tác chuẩn bị trước khi Quốc hội quyết định một số vấn đề quan trọng chưa thật sự chu đáo. Chất lượng quyết định còn hạn chế, thiếu cơ sở khoa học và không phản ánh đúng thực chất. Hiệu quả quyết định một số vấn đề quan trọng chưa cao. Việc cung cấp tài liệu, thông tin cho đại biểu Quốc hội liên quan đến các vấn đề quan trọng của đất nước do Quốc hội quyết định còn hạn chế, chưa đồng bộ, đầy đủ và kịp thời, gây nên tâm lý thiếu tự tin cho đại biểu trước khi biểu quyết. 
3.2. Một số hạn chế về tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân nhiệm kỳ 2004 -2011
Trong nhiệm kỳ 2004-2011, Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong bối cảnh có nhiều khó khăn và thuận lợi. Nhưng dưới sự lãnh đạo của Đảng, sự hoạt động và giám sát có hiệu quả của Quốc hội, sự chỉ đạo, điều hành tập trung, quyết liệt của Chính phủ và chính quyền các cấp, sự phối hợp chặt chẽ, tích cực, có hiệu quả của  Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, sự nỗ lực của các ngành, các cấp, của cộng đồng doanh nghiệp… Hội đồng nhân dân các cấp đã phát huy được sức mạnh tổng hợp cùng với cả nước từng bước vượt qua nhiều khó khăn, thách thức, tiếp tục ổn định và phát triển. Tăng trưởng kinh tế, GDP bình quân 5 năm ước đạt trên 7%... 
Hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp trong nhiệm kỳ vừa qua đã có nhiều chuyển biến tích cực, phương thức hoạt động, lề lối làm việc có nhiều đổi mới phát huy được sự chủ động, sáng tạo trong công tác quản lý nhà nước ở địa phương…
Bên cạnh những thành tích đạt được, tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập.
Về cơ cấu tổ chức HĐND, chưa giải quyết được một cách căn bản mối quan hệ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu; giữa tính đại diện và khả năng thực hiện nhiệm vụ; trách nhiệm và mối liên hệ giữa đại biểu đối với cử tri. Tỷ lệ đại biểu ở các cơ quan hành chính vẫn khá cao, tỷ lệ đại biểu nữ, đại biểu trẻ tuổi ở một số địa phương đạt thấp; 
 Việc bố trí, sắp xếp đội ngũ đại biểu chuyên trách nhất là các chức danh lãnh đạo Hội đồng nhân dân ở các địa phương chưa có sự thống nhất. Một số tỉnh bố trí Chủ tịch HĐND là Uỷ viên thường vụ, Phó Chủ tịch HĐND là Uỷ viên Ban chấp hành. Hầu hết các Uỷ viên thường trực không tham gia cấp ủy cùng cấp. Công tác quy hoạch cán bộ HĐND của các cấp uỷ mới chỉ dừng lại đối với chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch, chưa có quy hoạch đối với chức danh Uỷ viên thường trực và lãnh đạo các ban; 
 Nhân sự lãnh đạo Thường trực và các ban của HĐND không ổn định, thường hay luân chuyển. Ngay từ đầu nhiệm kỳ, một số địa phương đã không bố trí đủ đại biểu hoạt động chuyên trách. Ở cuối nhiệm kỳ, có nhiều đại biểu chuyên trách đến tuổi nghỉ hưu, chuyển công tác, nhưng không tìm được người để bầu bổ sung. Thường trực HĐND cấp xã có 02 người, nhưng chỉ có Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách, dẫn đến tình trạng quá tải về công việc. Một số cán bộ có tâm lý không muốn làm đại biểu chuyên trách và chưa yên tâm làm công tác chuyên trách. Quá trình thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường cũng tác động lớn tới tâm tư, nguyện vọng của những người đang công tác ở HĐND nói chung và ở HĐND huyện, quận, phường nói riêng; 
 Việc bố trí các đại biểu là Trưởng, Phó trưởng ban Đảng kiêm nhiệm Trưởng ban của HĐND tuy có ưu điểm nhất định nhưng cũng có hạn chế là do tập trung thời gian cho công tác đảng, trong khi một số nơi chưa có cơ chế giao quyền cho Phó trưởng ban, nên có trường hợp hoạt động của Ban chưa thật chủ động và bảo đảm yêu cầu về nhiệm vụ và về tiến độ thời gian giải quyết công việc. Hoạt động của HĐND cấp xã gặp nhiều khó khăn do không có các ban chuyên môn.
 Số lượng, chất lượng đại biểu tuy đã được nâng lên một bước nhưng chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ và đòi hỏi thực tế. Mối quan hệ giữa chất lượng và cơ cấu đại biểu ở một số địa phương chưa thực sự hợp lý. Tỷ lệ đại biểu ở các cơ quan hành chính vẫn tương đối cao. Hầu hết đại biểu hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, số lượng các đại biểu hoạt động chuyên trách còn ít, nên chưa đóng vai trò nòng cốt, tạo sự chuyển biến sâu sắc trong hoạt động của hội đồng nhân dân. Một số bộ phận đại biểu do cơ cấu nên còn thiếu kỹ năng hoạt động. Chưa có cơ chế và phương thức để Hội đồng nhân dân và cử tri đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm cụ của mỗi đại biểu. Công tác bồi dưỡng nghiệp vụ thiếu thường xuyên, mới tập trung trong thời gian đầu nhiệm kỳ. Đội ngũ cán bộ lãnh đạo Hội đồng nhân dân thiếu tính ổn định, một bộ phận cán bộ chưa thực sự yên tâm làm công tác chuyên trách. Cơ cấu, tổ chức bộ máy chưa tương xứng với nhiệm vụ, nên hiệu quả hoạt động chưa cao.
 Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động của Hội đồng nhân dân tuy đã được quan tâm, nhưng chưa đồng đều. Số lượng biên chế của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân còn ít; hoạt động của Văn phòng giúp việc vẫn còn nặng nề về hành chính, quản trị. Kinh phí hoạt động chưa bảo đảm, điều kiện cơ sở, vật chất ở một số nơi còn rất khó khăn.
Về hoạt động của HĐND: Chất lượng kỳ họp chưa thực sự đồng đều ở cả 3 cấp, kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp xã ở một số địa phương vùng sâu, vùng xa vẫn còn chưa thực sự đáp ứng yêu cầu phát huy dân chủ ở cơ sở; thời gian tổ chức kỳ họp có nơi chưa bảo đảm quy định. Công tác chuẩn bị nội dung kỳ họp còn phụ thuộc vào nhiều cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Việc gửi tài liệu để đại biểu nghiên cứu trước kỳ họp còn chậm hoặc chưa đầy đủ, tình trạng đại biểu họp không có tài liệu ở các xã miền núi, vùng sâu, vùng xa vẫn còn; việc điều hành kỳ họp có nơi, có lúc chưa thực sự tạo không khí dân chủ và phát huy được trí tuệ tập thể. Đại biểu Hội đồng nhân dân ở một số nơi chưa phát huy một các đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình trong các hoạt động của kỳ họp.
Về việc quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương của Hội đồng nhân dân tuy đã có những đổi mới nhưng chưa rõ nét nhất là ở Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã. Nội dung chủ yếu là quyết định kế hoạch thực hiện kinh tế - xã hội; việc quyết định về phân bổ và quyết toán ngân sách, chủ trương đầu tư và một số nội dung khác vẫn còn xu hướng cụ thể hóa các nghị quyết, chỉ thị cấp trên vẫn còn những nghị quyết chung chung hoặc nhắc lại nội dung trong nghị quyết cấp trên, chưa sát với thực tế nên khi triển khai đại hiệu quả chưa cao; cơ chế cung cấp thông tin, tài liệu có nơi, có lúc chưa đầy đủ, thiếu cơ sở để đại biểu nghiên cứu. Thời gian thảo luận không nhiều, trong một số trường hợp ý kiến thảo luật còn thể hiện sự xuôi chiều.
 Về hoạt động giám sát: số lượng, quy mô và phạm vi giám sát tuy có tăng lên nhưng mới chỉ đáp ứng được một phần đòi hỏi của thực tế cuộc sống. Một bộ phận đại biểu kiêm nhiệm chưa dành thời gian thoả đáng cho hoạt động giám sát của Ban mà mình là thành viên. Công tác giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với các cơ quan cấp dưới ở những địa phương thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường gặp nhiều khó khăn, do khối lượng công việc quá lớn mà số đại biểu chuyên trách còn ít, kinh phí ở cơ sở vẫn còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm và phương thức giám sát hợp lý;  
 Hoạt động chất vấn có nơi, có lúc còn chưa thực chất, các câu hỏi chất vấn thường chỉ tập trung ở một số đại biểu, nội dung chất vấn còn dàn trải, trả lời chất vấn còn chung chung, thiếu giải pháp và trách nhiệm cụ thể. Tình trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm trong hoạt động chất vấn vẫn còn. Ý nghĩa, tác động và hiệu quả chất vấn còn hạn chế;
 Phương thức giám sát còn có điểm bất cập, giám sát ở cơ sở chủ yếu vẫn là nghe trình bày báo cáo, nên kết quả đạt được chưa cao. Công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện ý kiến, kiến nghị sau giám sát và chất vấn không phải nơi nào cũng thực hiện thường xuyên và nghiêm túc. Quy định về bỏ phiếu tín nhiệm chưa có cơ chế thực hiện. 
Về hoạt động tiếp xúc cử tri: Một bộ phận đại biểu chưa nhận thức đúng tầm quan trọng của hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân. Tình trạng đại biểu vắng mặt trong các cuộc tiếp xúc cử tri vẫn còn, việc tiếp công dân chủ yếu do một số đại biểu chuyên trách đảm nhiệm;
 Công tác tổng hợp, phân loại, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết ý kiến, kiến nghị của cử tri, khiếu nại tố cáo của công dân ở một số địa phương chưa được quan tâm đúng mức nên tỷ lệ đơn thư, ý kiến, kiến nghị được giải quyết còn ở mức thấp; tình trạng khiếu nại, tố cáo đông người, kéo dài, vượt cấp diễn ra ở một số nơi;
 Thành phần cử tri tham gia tiếp xúc ít có sự thay đổi; các ý kiến, kiến nghị mới chỉ dừng lại ở các vấn đề cụ thể, còn ít các ý kiến về các chủ trương lớn của địa phương; thiếu cơ chế để cử tri giám sát, đánh giá hoạt động của đại biểu HĐND.
Những hạn chế nêu trên đã có ảnh hưởng và tác động nhất định đến việc khẳng định vai trò, vị trí của HĐND trong hệ thống chính trị ở địa phương, gây ra không ít khó khăn, vướng mắc trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Do có sự luân chuyển, không ổn định về nhân sự nên kinh nghiệm hoạt động chưa được kế thừa liên tục, chất lượng, hiệu quả công tác chưa cao.
3.3. Yêu cầu đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong thời kỳ đổi mới
3.3.1 Yêu cầu đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong thời kỳ mới
Trong thời kỳ hiện nay, đòi hỏi Quốc hội phải tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động để làm tròn sứ mệnh lịch sử của mình. Trước hết phải hoàn thiện pháp luật để bảo đảm địa vị pháp lý của Quốc hội, trong đó có vấn đề về tổ chức của Quốc hội, về hoạt động của Quốc hội…
 Yêu cầu về đổi mới tổ chức của Quốc hội
Yêu cầu đổi mới tổ chức của Quốc hội gắn liền với yêu cầu hoàn thiện, củng cố và xây dựng bộ máy nhà nước thật đồng bộ, làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan của Quốc hội; mối quan hệ giữa các cơ quan này trong việc thực hiện các chức năng của Quốc hội; cần có cơ chế xác lập mối quan hệ, sự phối hợp hoạt động giữa Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với các cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Sự phân công càng rõ, càng cụ thể thì quyền lực của nhân dân càng được thực hiện đầy đủ và có ý nghĩa thiết thực trong cuộc sống.
 Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội phải bắt nguồn từ việc nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, nhưng phải đảm bảo các thành phần, đại diện cho nhân dân cả nước trong Quốc hội, đây cũng là nhiệm vụ trọng tâm của toàn đảng, toàn dân, toàn quân ta trong năm 2011, là bầu được những người xứng đáng, có tâm và có tầm để làm cho Quốc hội khoá XIII thật sự là Quốc hội của trí tuệ, của tinh thần đoàn kết, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Mỗi người dân bằng trí tuệ của mình sáng suốt lựa chọn và chọn được những người mà dân tín nhiệm, có đức, có tài là nhân tố trực tiếp góp phần chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, là tiền đề để Quốc hội khóa XIII đổi mới tổ chức và hoạt động trong thời kỳ mới.
 Cần phải tăng cường số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở các cơ quan của Quốc hội và ở các đoàn đại biểu Quốc hội. Có thể nói, đây là lực lượng nòng cốt trong các cơ quan của Quốc hội và các đoàn đại biểu Quốc hội, với tâm huyết và trí tuệ, kinh nghiệm và thực tiễn sẽ góp phần vào việc nâng cao chất lượng và đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội;
 Việc chia, tách, sáp nhập các cơ quan của Quốc hội cần phải được nghiên cứu kỹ, để có những quyết định sát thực, phù hợp với yêu cầu mới, bảo đảm để Quốc hội thực hiện tốt hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Yêu cầu đổi mới về tổ chức của Quốc hội là nhằm mục đích nâng cao vị trí, vai trò và hoạt động của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội, đáp ứng yêu cầu đổi mới toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, phù hợp với sự vận động và phát triển của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Yêu cầu về nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội
Về hoạt động lập pháp, cần chủ động nâng cao chất lượng, hiệu lực của các đạo luật khi ban hành; hạn chế tình trạng luật khung, luật ống. Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan trình dự án luật trong việc giải trình đến cùng ý kiến của đại biểu Quốc hội. Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cần tích cực, chủ động nghiên cứu trình dự án luật. Có cơ chế khuyến khích, tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội trình các sáng kiến pháp luật.
 Sau khi Quốc hội thảo luận lần thứ 2 về dự án luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cần gửi dự thảo báo cáo giải trình, tiếp thu và dự thảo luật tới các vị đại biểu Quốc hội để xin ý kiến. Sau đó, trên cơ sở ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp thu, chỉnh lý trình Quốc hội xem xét, thông qua; như vậy mới bảo đảm chất lượng của luật.
 Cần cung cấp thêm thông tin cho các đại biểu Quốc hội khoá XIII về số lượng các luật, pháp lệnh được thông qua trong nhiệm kỳ trước để có cơ sở thảo luận, xem xét, quyết định chương trình cho khoá mới.
 Về hoạt động giám sát, cần đổi mới hơn nữa và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội như mở rộng đối tượng giám sát; đổi mới cách thức tiến hành giám sát. Có cơ chế huy động các chuyên gia để nâng cao chất lượng kết quả giám sát. Có tiêu chí cụ thể đánh giá kết quả giám sát. Sau giám sát cần có sự theo dõi sát sao việc thực hiện các kiến nghị giám sát. Trong trường hợp không có sự chuyển biến, cần tái giám sát để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này. Đồng thời, cần có chế tài nghiêm khắc với những cơ quan không chấp hành ý kiến, kiến nghị sau giám sát. Tiếp tục chú trọng hơn nữa hoạt động giám sát việc trả lời ý kiến, kiến nghị của cử tri. Quốc hội cần dành thời gian để nghe Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị sau giám sát. 
 Hoạt động chất vấn, cần phân loại những vấn đề chất vấn tại kỳ họp Quốc hội và những vấn đề chất vấn tại Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giải trình tại Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội. Có hình thức đánh giá việc trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội. Tiến hành chất vấn tại Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội. 
Về việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, cần quy định cụ thể về tiêu chí xác định các công trình quan trọng quốc gia, để từ đó xác định chính xác tầm quan trọng của dự án do cơ quan soạn thảo trình Quốc hội; đảm bảo quy trình chuẩn bị quyết định sao cho có chất lượng cao nhất và đúng tiến độ theo quy định pháp luật. Quốc hội cần ban hành đạo luật hoặc nghị quyết quy định nguyên tắc, xác định những chỉ tiêu chủ yếu về kinh tế - xã hội để Quốc hội có cơ sở khi xem xét, thông qua Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năng bảo đảm sự thống nhất.
3.3.2 Yêu cầu đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân trong thời kỳ mới
Để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân, trong thời gian tới cần quan tâm một số vấn đề sau:
Tiếp tục đổi mới và đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Hội đồng nhân dân, nơi nào cấp ủy Đảng đề cao và nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân thì hoạt động của Hội đồng nhân dân nơi đó đạt chất lượng cao. Sự lãnh đạo của Đảng từ việc bố trí cán bộ đến định hướng hoạt động của Hội đồng nhân dân nhân dân các cấp càng sâu sát, kịp thời thì hiệu quả và chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân sẽ ngày càng được nâng lên. Trong công tác nhân sự trong cuộc bầu cử trú trọng đến chất lượng, tăng tỷ lệ đại biểu các cơ quan Đảng, đoàn thể, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, các đại biểu ngoài đảng, đại biểu hoạt động chuyên trách, bảo đảm chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân khi được bầu, nhất là thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã phải là những người có năng lực, trình độ, tâm huyết, uy tín và kinh nghiệm hoạt động.
 Giải quyết tốt mối quan hệ hữu cơ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu, bầu ra được những đại biểu tiêu biểu, có trình độ, năng lực, điều kiện thực hiện nhiệm vụ vừa là yêu cầu, vừa là điều kiện tiên quyết, đảm bảo cho HĐND phát huy được vai trò, vị trí là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Nâng cao trách nhiệm của đại biểu, thắt chặt mối quan hệ giữa đại biểu với cử tri, chú trọng công tác bồi dưỡng kiến thức chuyên môn, trình độ lý luận, kỹ năng hoạt động thông qua nhiều hình thức là công việc cần được tiến hành thường xuyên; 
Coi trọng việc kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy, tăng cường đại biểu hoạt động chuyên trách làm nòng cốt thúc đẩy hoạt động của HĐND. Kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, HĐND một số tỉnh, thành phố có Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên thường trực, các Trưởng ban, Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách thì hoạt động của HĐND đạt chất lượng và hiệu quả cao hơn;
Sớm tổng kết, đánh giá việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, từ đó có kết luận về chủ trương đổi mới tổ chức hệ thống chính quyền địa phương để sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật có liên quan, tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân.
 Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về hoạt động của Hội đồng nhân dân, theo đó phải xác định vị trí pháp lý của Thường trực Hội đồng nhân dân; số lượng thành viên và cơ cấu chức danh trong Thường trực Hội đồng nhân dân ở từng cấp, tổ chức các Ban Hội đồng nhân dân; tăng thêm số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách một cách hợp lý để bố trí đại biểu chuyên trách giữ các chức danh trong Thường trực và các ban của Hội đồng nhân dân; sửa đổi các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cho phù hợp với chủ trương phân cấp quản lý và tổ chức hệ thống chính quyền địa phương trong tình hình mới;
 Tăng cường công tác kiểm tra, hướng dẫn giám sát, bảo đảm các điều kiện hoạt động của Hội đồng nhân dân. Theo đó phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ; thường xuyên duy trì mối quan hệ phối hợp công tác giữa HĐND, UBND, Uỷ ban MTTQ và Đoàn ĐBQH trong các hoạt động tiếp xúc cử tri, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri; tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân; giám sát việc thực hiện các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND. Tăng cường trao đổi kinh nghiệm giữa Thường trực HĐND các tỉnh, thành phố trong khu vực; giao ban định kỳ giữa Thường trực và các ban của HĐND cấp trên với Thường trực HĐND cấp dưới;
 Cải tiến công tác chuẩn bị, đổi mới cách thức điều hành để phát huy dân chủ và trí tuệ tập thể trong các kỳ họp HĐND; tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền, công khai các hoạt động của HĐND; bảo đảm cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu phục vụ hoạt động giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương;  
 Chú trọng bố trí cán bộ, chuyên viên chuyên sâu giúp việc HĐND các cấp; quan tâm công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ này. Tăng cường các điều kiện bảo đảm hoạt động của HĐND như kinh phí, cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc cho HĐND, cơ quan giúp việc HĐND.

Phần thứ hai
GIỚI THIỆU 
LUẬT BẦU CỬ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
I. LUẬT BẦU CỬ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
1.	Sự cần thiết ban hành luật
Bầu cử thể hiện bản chất dân chủ của Nhà nước ta, là phương thức để cử tri cả nước trực tiếp lựa chọn bầu những đại biểu xứng đáng đại diện cho ‎ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của mình trong Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Chính vì vậy, bầu cử đại biểu Quốc hội và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp là công tác được Đảng, Nhà nước ta đặc biệt quan tâm và xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của năm tổ chức bầu cử, là sự kiện chính trị quan trọng, là ngày hội của toàn dân. 
Với mục đích bảo đảm sự đồng bộ, hợp lý của hệ thống chính trị; tạo điều kiện thuận lợi cho việc bố trí, sắp xếp đội ngũ cán bộ lãnh đạo chủ chốt của Đảng trong các cơ quan nhà nước ở các cấp; tiết kiệm thời gian, tiền của, công sức; phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, cử tri cả nước, tháng 01 năm 2007, tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã đề ra chủ trương tổ chức Đại hội Đảng toàn quốc, bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp trong cùng một năm (là năm đầu của mỗi kế hoạch 5 năm). Thực hiện chủ trương này của Đảng, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 05/2007/QH12 ngày 04/8/2007 về rút ngắn nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII và Nghị quyết số 25/2008/QH12 ngày 15/11/2008 về kéo dài nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân. Như vậy, năm 2011, chúng ta sẽ tiến hành Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng (tháng 01/2011); tiếp theo sẽ tiến hành bầu cử đồng thời đại biểu Quốc hội khóa XIII và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2011- 2016. 
Trong các kỳ bầu cử gần đây, việc bầu cử đại biểu Quốc hội được thực hiện theo Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 và được sửa đổi, bổ sung năm 2001; việc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân được thực hiện theo Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003. Qua tổng kết, đánh giá việc thi hành các luật này cho thấy các cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XI, XII và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004 – 2009 đều được tiến hành đúng tiến độ, bảo đảm an toàn, dân chủ, tiết kiệm, đúng pháp luật. Các cuộc bầu cử đã đạt được những kết quả tích cực và thành công trên nhiều phương diện, từ công tác chuẩn bị, tổ chức triển khai thực hiện cho đến khi kết thúc cuộc bầu cử. 
Tuy nhiên, trong điều kiện tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân trong cùng một ngày thì sẽ có một số vấn đề vướng mắc phát sinh cần phải giải quyết. Hiện nay, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân có quy định khác nhau về nhiều nội dung, trong đó có vấn đề về chỉ đạo bầu cử, các tổ chức phụ trách bầu cử, số lượng cử tri tại mỗi khu vực bỏ phiếu, trình tự, thủ tục, thời hạn thực hiện các bước trong quy trình bầu cử. Với các quy định khác nhau như vậy, nếu vẫn tiến hành quy trình bầu cử độc lập theo từng luật thì sẽ rất phức tạp trong chỉ đạo bầu cử chung và tổ chức thực hiện, gây lãng phí về thời gian, tiền của và công sức. 
Ngoài ra, thực tế cũng cho thấy bên cạnh những ưu điểm thì còn một số quy định của các luật về bầu cử có hạn chế, bất cập. Trong những hạn chế, bất cập đó có những vấn đề cần phải được nghiên cứu sâu hơn để sửa đổi một cách cơ bản, toàn diện và đồng bộ với các luật khác về tổ chức bộ máy Nhà nước như các vấn đề liên quan đến quyền bầu cử, ứng cử của công dân Việt Nam ở nước ngoài, điều kiện, tiêu chuẩn đại biểu, điều kiện tự ứng cử, các bước của quy trình hiệp thương.v.v... Đồng thời, cũng có một số quy định còn hạn chế, chưa phù hợp, gây khó khăn, lúng túng cho quá trình triển khai bầu cử cần phải được sửa đổi nhằm bảo đảm thuận lợi cho công tác bầu cử. 
Vì vậy, để tổ chức thực hiện cuộc bầu cử chung trong cùng một ngày có tính khả thi, bảo đảm thuận lợi, tiết kiệm thì cần phải có sự thống nhất về một số quy định giữa Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; đồng thời cần sửa đổi một số vướng mắc về tổ chức thực hiện bầu cử đã phát sinh trong các cuộc bầu cử vừa qua. Cụ thể là 
1.1. Những vướng mắc khi tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân trong cùng một ngày
- Hiện nay các luật về bầu cử quy định khác nhau về trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ trong việc chỉ đạo đối với việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đối với việc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Trong điều kiện tiến hành bầu cử trong cùng một ngày thì cần có quy định bảo đảm sự chỉ đạo bầu cử chung từ trung ương đến địa phương. Việc phải thành lập nhiều tổ chức phụ trách bầu cử để thực hiện công tác bầu cử của cả đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân từng cấp sẽ gây lãng phí và khó khăn cho chính quyền địa phương trong công tác bố trí nhân sự tham gia các tổ chức phụ trách bầu cử. Đây là vấn đề cần được xem xét để có thể sáp nhập một số tổ chức bầu cử khác nhau. 
- Về số lượng cử tri ở mỗi khu vực bỏ phiếu, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội quy định từ ba trăm đến hai nghìn cử tri; Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định từ ba trăm đến bốn nghìn cử tri. Do tiến hành bầu cử chung trong cùng một ngày nên cần phải sửa đổi thống nhất về số lượng cử tri tại mỗi khu vực bỏ phiếu và quy định rõ khu vực bỏ phiếu bầu cử đại biểu Quốc hội đồng thời là khu vực bỏ phiếu bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. 
- Tổ bầu cử được thành lập tại mỗi khu vực bỏ phiếu. Tuy nhiên, hiện nay các luật về bầu cử có quy định khác nhau về thời hạn thành lập; cơ quan chủ trì thành lập; thành phần, số lượng thành viên Tổ bầu cử. Do đó, cần phải sửa đổi các quy định này cho thống nhất để bảo đảm tại mỗi khu vực bỏ phiếu có một Tổ bầu cử thực hiện chung nhiệm vụ bầu cử đại biểu Quốc hội và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.
- Các Ban bầu cử tại các đơn vị bầu cử vẫn được thành lập theo các luật khác nhau. Tuy nhiên, cần sửa đổi về cơ quan chủ trì thành lập Ban bầu cử nhằm bảo đảm tính thống nhất với việc sửa đổi cơ quan chủ trì thành lập tổ chức phụ trách bầu cử ở cấp tỉnh và cấp xã. 
- Theo Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 thì Hội đồng bầu cử quy định mẫu thẻ cử tri, phiếu bầu cử đại biểu Quốc hội; Ủy ban bầu cử in tài liệu bầu cử, thẻ cử tri và phiếu bầu. Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 thì Bộ Nội vụ giúp Chính phủ quy định mẫu phiếu bầu, mẫu thẻ cử tri và các biểu mẫu phục vụ công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm chuyển tài liệu và phiếu bầu cho các Hội đồng bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp. Bên cạnh đó, các luật về bầu cử còn có các quy định khác nhau về thời hạn niêm yết Danh sách cử tri; thời hạn khiếu nại, tố cáo và trả lời sau khi phát hiện sai sót của danh sách cử tri; thời gian Tổ bầu cử được quyền kéo dài hơn thời điểm kết thúc cuộc bỏ phiếu; việc kiểm tra hòm phiếu; việc bỏ phiếu của cử tri; mẫu biên bản bầu cử; thẩm quyền quyết định hủy bỏ cuộc bầu cử và tiến hành việc bầu cử lại; thẩm quyền quyết định hoãn ngày bỏ phiếu hoặc bỏ phiếu sớm hơn ngày quy định… Trong điều kiện bầu cử chung thì những quy định nêu trên cần được sửa đổi thống nhất. 
Ngoài ra, còn có một số quy định khác nhau giữa hai luật, nhưng việc thực hiện quy định của mỗi luật không gây khó khăn tới quy trình bầu cử chung, cụ thể là các quy định về: thời hạn chậm nhất công bố danh sách các đơn vị bầu cử; thời hạn chậm nhất để tổ chức Hội nghị hiệp thương lần hai; thời hạn xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị về người ứng cử và việc lập danh sách những người ứng cử… Đối với những vấn đề này vẫn có thể thực hiện theo quy định của từng luật.
1.2. Những vấn đề hạn chế, vướng mắc trong các luật về bầu cử
1.2.1. Đối với Luật bầu cử đại biểu Quốc hội 
Về khu vực bỏ phiếu, Điều 12 của Luật quy định mỗi khu vực bỏ phiếu có từ ba trăm đến hai nghìn cử tri. Thực tế bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XII cho thấy, quy định này là chưa phù hợp với những địa phương có mật độ dân số cao, với những khu dân cư có trên hai nghìn cử tri.
Về thành phần Tổ bầu cử, Luật quy định thành viên Tổ bầu cử gồm đại diện Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp và đại diện cử tri ở địa phương, với số lượng từ năm đến mười một người. Tuy nhiên, do phải thành lập nhiều Tổ bầu cử nên trên thực tế nhiều địa phương đã không có đại diện của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tham gia Tổ bầu cử. Đây là quy định cần được sửa đổi để bảo đảm tính khả thi trong việc tổ chức thực hiện. 
Về giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công tác bầu cử, Luật không quy định về thẩm quyền giải quyết cho Tổ bầu cử dẫn đến các khiếu nại, tố cáo tập trung lên Ban bầu cử, gây quá tải đối với công việc của Ban bầu cử. 
Về số người ứng cử tại mỗi đơn vị bầu cử, Luật quy định số người trong danh sách ứng cử ở mỗi đơn vị bầu cử phải nhiều hơn số đại biểu được bầu ở đơn vị đó. Quy định này đã không giải quyết được các trường hợp khuyết người ứng cử vì lý do bất khả kháng (sau khi danh sách những người ứng cử đã được công bố nhưng do có người ứng cử bị truy cứu trách nhiệm hình sự, bị chết hoặc vì lý do khác phải xóa tên trong danh sách). Mặt khác, đối với các đơn vị bầu cử được bầu ba người, nếu số dư chỉ có một người thì chưa thực sự bảo đảm tính dân chủ để cử tri lựa chọn. Đây cũng là vấn đề cần phải được xem xét để sửa đổi cho phù hợp. 
Về thời điểm kết thúc cuộc bỏ phiếu, Luật chưa quy định điều kiện để Tổ bầu cử có thể tuyên bố kết thúc bỏ phiếu sớm tại các khu vực bỏ phiếu đã có 100% cử tri đi bỏ phiếu. Do đó đã gây lúng túng cho các Tổ bầu cử khi quyết định kết thúc cuộc bỏ phiếu sớm hơn giờ quy định để có thể thực hiện các công việc khác của công tác bầu cử. 
Về thời điểm kết thúc nhiệm vụ của các tổ chức phụ trách bầu cử ở địa phương, Luật quy định là thời điểm sau khi Hội đồng bầu cử công bố kết quả bầu cử. Tuy nhiên quy định này là không phù hợp với thực tiễn vì các tổ chức phụ trách bầu cử này vẫn phải tiếp tục hoạt động sau khi Hội đồng bầu cử công bố kết quả bầu cử trong cả nước để thực hiện một số công việc như thông báo kết quả bầu cử, quyết toán kinh phí, giải quyết các vướng mắc phát sinh về kinh phí bầu cử…
1.2.2. Đối với Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân 
Về trách nhiệm gửi biên bản và phiếu bầu của Tổ bầu cử cho các cơ quan hữu quan, Điều 18 và Điều 59 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định Tổ bầu cử phải gửi biên bản kiểm phiếu, phiếu bầu và các tài liệu khác về bầu cử tới Ban bầu cử, Ủy ban nhân dân và Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn. Trong những tài liệu đó thì phiếu bầu chỉ có một bản. Vì vậy, trong tổ chức thực hiện, Tổ bầu cử lúng túng không biết chuyển phiếu bầu cho cơ quan nào. Đây là quy định cần phải được sửa đổi lại cho rõ ràng. 
Về thời điểm kết thúc nhiệm vụ của các tổ chức phụ trách bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 22) việc thực hiện cũng gặp những vướng mắc tương tự như đối với thời điểm kết thúc nhiệm vụ của các tổ chức phụ trách bầu cử đại biểu Quốc hội và vì vậy cũng cần phải sửa đổi cho phù hợp. 
Điều 54 của Luật chưa quy định rõ Hội đồng bầu cử phải trình cơ quan có thẩm quyền nào xem xét, quyết định việc hoãn ngày bỏ phiếu hoặc bỏ phiếu sớm, gây khó khăn trong thực hiện. 
Những lý do nêu trên cho thấy việc ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân là cần thiết nhằm bảo đảm cuộc bầu cử được tiến hành thuận lợi, tiết kiệm, an toàn, dân chủ và đúng pháp luật. 

2.	Quan điểm chỉ đạo xây dựng luật
Góp phần bảo đảm cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIII và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2011- 2016 được tiến hành dân chủ, đúng pháp luật, an toàn, tiết kiệm và là ngày hội của toàn dân, đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 
Kế thừa và phát huy những ưu điểm, những quy định vẫn còn phù hợp với yêu cầu thực tiễn, khắc phục được những hạn chế, bất cập trong những quy định của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; bảo đảm tính ổn định, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam.
Tập trung sửa đổi, bổ sung một số vấn đề vướng mắc thật sự cấp bách của các luật về bầu cử do tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp trong cùng một ngày và trong điều kiện thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại một số địa phương. Đối với những vấn đề khác thì cần tiếp tục nghiên cứu để tiến hành sửa đổi một cách cơ bản các luật về bầu cử trong thời gian tới. 

3.	Bố cục và nội dung Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân
Luật có cấu trúc nội dung của một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật với 4 điều, bao gồm Điều 1 quy định về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội; Điều 2 quy định về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; Điều 3 quy định về việc đổi tên gọi các tổ chức phụ trách bầu cử; Điều 4 quy định về hiệu lực thi hành. Các nội dung sửa đổi đã khắc phục được các hạn chế, bất cập trong quá trình bầu cử như đã trình bày ở trên. Cụ thể về các nội dung sửa đổi, bổ sung như sau: 
 Sửa đổi quy định về Hội đồng bầu cử ở trung ương theo hướng bên cạnh một số nhiệm vụ, quyền hạn riêng đối với bầu cử đại biểu Quốc hội thì tổ chức này còn có các nhiệm vụ, quyền hạn chung đối với cả bầu cử đại biểu Quốc hội và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, như: lãnh đạo việc tổ chức bầu cử trong cả nước; kiểm tra, đôn đốc việc thi hành các quy định của pháp luật về bầu cử; chỉ đạo công tác thông tin, tuyên truyền và vận động bầu cử, công tác bảo vệ an ninh, trật tự an toàn xã hội trong cuộc bầu cử. Đồng thời, sửa đổi quy định về trách nhiệm chỉ đạo công tác thông tin, tuyên truyền và vận động bầu cử của Chính phủ đối với bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cho phù hợp. (sửa đổi, bổ sung Điều 14 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và các điều 15, 15a và 44 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân).
Sửa đổi các quy định về thành lập các Tổ chức phụ trách bầu cử:
Thành lập Ủy ban bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để thay thế và thực hiện chung nhiệm vụ, quyền hạn của cả Ủy ban bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Theo đó, các quy định về Ủy ban bầu cử đại biểu Quốc hội và quy định về Hội đồng bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã được sửa đổi thống nhất về tên gọi, thành phần, cơ quan chủ trì thành lập, thời hạn chậm nhất để thành lập, với số lượng thành viên được tăng lên (sửa đổi, bổ sung Điều 15 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Điều 16 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân). 
Các Hội đồng bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã cũng được đổi tên tương ứng thành Ủy ban bầu cử (sửa đổi, bổ sung Điều 15 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân). 
Quy định Tổ bầu cử đồng thời thực hiện công tác bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã tại cùng một khu vực bỏ phiếu. Tổ bầu cử sẽ được tăng thêm số lượng thành viên. Sửa đổi thống nhất quy định về cơ quan chủ trì thành lập, thành phần và số lượng thành viên của Tổ bầu cử. (sửa đổi, bổ sung các điều 17 và 83 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội; các điều 18 và 71 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân).
Sửa đổi về cơ quan chủ trì thành lập, thành phần Ban bầu cử đại biểu Quốc hội nhằm bảo đảm tính thống nhất với việc thành lập tổ chức phụ trách bầu cử ở cấp tỉnh và cấp xã (sửa đổi, bổ sung các điều 16 và 82 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội; Khoản 1 Điều 17 và Điều 70 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân). 
Các luật bầu cử hiện hành giao cho Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì thành lập các tổ chức phụ trách bầu cử đại biểu Quốc hội; giao cho Ủy ban nhân dân chủ trì thành lập các tổ chức phụ trách bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Trong điều kiện bầu cử chung và thống nhất về tổ chức của một số tổ chức phụ trách bầu cử, Luật sửa đổi, bổ sung giao cho Ủy ban nhân dân là cơ quan chủ trì thành lập các tổ chức phụ trách bầu cử ở địa phương để đảm bảo tính thống nhất trong toàn quốc về cơ quan chủ trì thành lập tổ chức phụ trách bầu cử (vì Ủy ban nhân dân có đầy đủ ở cả ba cấp; trong khi đó, ở các địa phương đang thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường sẽ không có Thường trực Hội đồng nhân dân).  
Sửa đổi thống nhất quy định về số lượng cử tri tại mỗi khu vực bỏ phiếu và quy định khu vực bỏ phiếu bầu cử đại biểu Quốc hội đồng thời là khu vực bỏ phiếu bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Số lượng cử tri tại mỗi khu vực bỏ phiếu được sửa đổi thống nhất từ ba trăm đến bốn nghìn cử tri. Với số lượng cử tri tại mỗi khu vực bỏ phiếu được quy định với biên độ dao động từ ba trăm đến bốn nghìn cử tri sẽ vẫn bảo đảm thuận lợi cho việc bỏ phiếu của cử tri cũng như việc thành lập các khu vực bỏ phiếu; đồng thời cũng không gây quá tải về công việc đối với các Tổ bầu cử trong điều kiện đã tăng số lượng thành viên tại mỗi Tổ bầu cử (sửa đổi, bổ sung Điều 12 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Điều 13 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân). 
Sửa đổi thống nhất quy định về mẫu thẻ cử tri, phiếu bầu, theo đó Hội đồng bầu cử quy định mẫu thẻ cử tri, phiếu bầu của cả đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân;  Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm cung cấp tài liệu bầu cử, phiếu bầu cho Ủy ban bầu cử; Ủy ban bầu cử chuyển cho Ban bầu cử, Ban bầu cử chuyển cho Tổ bầu cử để phân phát cho cử tri. Quy định như vậy là phù hợp với thực tế và làm rõ được trách nhiệm của cơ quan hành chính trong việc đảm bảo điều kiện cơ sở vật chất phục vụ cho bầu cử (sửa đổi, bổ sung điểm e khoản 2 Điều 14, điểm đ, khoản 2 Điều 15; điểm d, khoản 2 Điều 16; điểm c khoản 2 Điều 17 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội; điểm d khoản 2 Điều 15a, điểm h khoản 3 Điều 16 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân).
Sửa đổi thống nhất về cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản hướng dẫn việc tổ chức Hội nghị cử tri nơi làm việc và nơi cư trú đối với cả bầu cử đại biểu Quốc hội và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân theo hướng giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. (sửa đổi Điều 37 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân).   
Về số người ứng cử ở mỗi đơn vị bầu cử đại biểu Quốc hội, để bảo đảm tính khả thi, phù hợp với thực tiễn, Điều 46 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội được sửa đổi theo hướng “Số người trong danh sách ứng cử đại biểu Quốc hội ở mỗi đơn vị bầu cử phải nhiều hơn số đại biểu được bầu ở đơn vị đó; nếu đơn vị bầu cử đó được bầu ba đại biểu thì số người trong danh sách ứng cử phải nhiều hơn số đại biểu được bầu ít nhất là hai người. Trong trường hợp khuyết người ứng cử vì lý do bất khả kháng thì do Hội đồng bầu cử quyết định”
Các luật về bầu cử còn có các quy định khác nhau về thời hạn niêm yết danh sách cử tri, thời hạn giải quyết khiếu nại về danh sách cử tri, mẫu biên bản bầu cử, việc gửi biên bản, phiếu bầu và trình tự, thủ tục trong ngày bỏ phiếu như thời gian bỏ phiếu, việc kiểm tra hòm phiếu, việc bỏ phiếu của cử tri, việc đóng dấu trên thẻ cử tri…Những vấn đề này đã được sửa đổi cho thống nhất và khắc phục những điểm chưa hợp lý. (sửa đổi, bổ sung các Điều 17, 25, 26, 57, 58, 60 và 68 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội; Điều 18 và 51 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân).   
Thời điểm kết thúc nhiệm vụ của các tổ chức phụ trách bầu cử cũng được sửa đổi nhằm đáp ứng yêu cầu của cuộc bầu cử chung (sửa đổi, bổ sung Điều 21 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Điều 22 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân).
Như vậy, Luật bầu cử ĐBQH đã được sửa đổi 17 điều, Luật bầu cử đại biểu HĐND đã được sửa đổi 13 điều, bổ sung 1 điều, nhằm đáp ứng yêu cầu khi tiến hành bầu cử chung đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân trong cùng một ngày và nhằm khắc phục một số hạn chế, bất cập trong công tác tổ chức bầu cử như đã trình bày ở phần trên. 
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 24/11/2010, có hiệu lực từ ngày 01/01/2011.

Phần thứ ba

THAM KHẢO MÔ HÌNH TỔ CHỨC 
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN TRÊN THẾ GIỚI

 Hiện nay, trên thế giới có khoảng gần 250 nước và vùng lãnh thổ thì có đến 178 nước tổ chức nghị viện.
 Kết quả nghiên cứu cho thấy Nghị viện hầu hết các nước đều được tổ chức và hoạt động theo mô hình sau.
1. Các mô hình tổ chức nghị viện
Chức năng cơ bản nhất của Nghị viện là làm luật. Chức năng này làm cho Nghị viện ở các quốc gia trên thế giới có những điểm chung về mặt tổ chức. Điều đó biểu lộ rõ nét nhất trong việc Nghị viện và các uỷ ban của Nghị viện làm việc theo chế độ tập thể (hội nghị) và quyết định theo đa số.
Nhìn từ góc độ lịch sử thì sự hình thành và phát triển chế độ nghị viện ở Anh Quốc đã có ảnh hưởng ít hoặc nhiều, trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc hình thành và phát triển nghị viện ở nhiều nước khác trên thế giới; cung cấp các yếu tố tổ chức quan trọng của chế độ nghị viện. 
Mô hình và phương thức hoạt động của Nghị viện dần dần đã được pháp luật điều chỉnh. Từ đầu của thế kỷ thứ 19, các quyền của thiểu số và ý nghĩa của lực lượng đối lập trong hệ thống chính phủ nghị viện đã được pháp luật nhà nước xác lập và pháp luật nghị viện quy định cụ thể. Quy chế nghị viện Anh Quốc quy định về tổ chức và phương thức hoạt động của nghị viện, về cơ bản bao gồm các quy định ban đầu và tập quán nghị viện được hình thành cùng với thời gian và tồn tại ở Anh Quốc cho đến ngày nay. Sự tồn tại quy chế nghị viện Anh Quốc có ý nghĩa rất lớn trước hết là đối với hệ thống chính phủ nghị viện ở Anh và sau đó là đối với các chế độ dân chủ nghị viện lục địa.
Mặt khác, do điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, văn hoá, truyền thống, tương quan lực lượng giữa các tầng lớp xã hội trong từng quốc gia nên việc tổ chức nghị viện ở các quốc gia trên thế giới rất đa dạng, phong phú. 
Tuỳ theo căn cứ để phân loại, nghị viện ở các quốc gia trên thế giới có thể được phân ra các mô hình khác nhau. Do quan hệ mật thiết giữa chính thể và việc tổ chức nghị viện, nên có thể căn cứ vào chính thể để phân ra các mô hình quốc hội; theo đó chúng ta có thể kể đến: Mô hình quốc hội của các nước theo chính thể đại nghị (kể cả cộng hoà lẫn quân chủ) hay còn được gọi là hệ thống chính phủ nghị viện; mô hình tổ chức theo chính thể dân chủ tương xứng “Konkordanzdemokratie” của Thụy Sĩ; mô hình tổ chức quốc hội của các nước theo chính thể dân chủ tổng thống, điển hình là Quốc hội Hoa Kỳ và sau đó có thể nói đến là Quốc hội Pháp; mô hình tổ chức quốc hội theo nguyên tắc tập quyền (quyền lực tập trung vào quốc hội), không áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực; và mô hình tổ chức quốc hội ở các nhà nước tôn giáo đạo Hồi. 
Việc phân loại nghị viện thường được căn cứ vào cơ cấu tổ chức; theo đó thì nghị viện có thể được phân ra hai mô hình chủ yếu là: Nghị viện một viện và Nghị viện hai viện.
1.1. Mô hình tổ chức nghị viện hai viện
Mô hình tổ chức nghị viện hai viện (Hạ viện và Thượng viện) được tổ chức chủ yếu ở phần lớn các nước tư bản phát triển và trước hết được áp dụng cho Nhà nước liên bang. ở đây, Hạ viện là viện đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân liên bang, do toàn thể cử tri của liên bang bầu ra. Thượng viện là viện đại diện cho ý chí của các bang và nghị sĩ của Thượng viện thường do các bang bầu hoặc cử ra.
Nghị viện Hoa Kỳ và Nghị viện của Cộng hòa liên bang Đức là những ví dụ của mô hình tổ chức quốc hội hai viện thuộc Nhà nước liên bang. Khi bàn về lịch sử hình thành cơ cấu hai viện của Quốc hội Hoa Kỳ, có ý kiến cho rằng để đạt được mục đích cân bằng với bộ máy hành pháp và không để cho Nghị viện lấn át các cơ quan nhà nước khác, nhà làm luật Hoa Kỳ đã cố ý chia Nghị viện Hoa Kỳ ra làm hai viện. Tuy nhiên, cũng có ý kiến khác lại dựa trên lịch sử hình thành Nhà nước Hoa Kỳ và cho rằng tại hội nghị lập hiến hình thành hai phe đối lập. Một phe là đại diện cho các bang lớn với số dân đông muốn nghị sĩ được phân bố theo số dân. Phe khác là đại diện cho các bang nhỏ với số dân ít hơn lại yêu cầu mỗi bang phải có một đại diện ngang nhau trong cơ quan lập pháp. Để giải quyết mâu thuẫn này, các nhà lập hiến Hoa Kỳ đã đưa ra một phương án thoả hiệp là chia Quốc hội Hoa Kỳ thành hai viện. 
Ở Cộng hòa liên bang Đức, Quốc hội cũng gồm hai viện: Hạ viện và thượng viện. Hạ viện đại diện cho ý chí của toàn dân tộc Đức và do toàn thể cử tri của liên bang bầu ra. Thượng viện là viện đại diện cho các bang; và thượng nghị sĩ do các bang cử theo tỷ lệ dân số. Thượng viện Cộng hòa liên bang Đức giữ một vai trò đặc biệt quan trọng trong việc dung hoà và bảo vệ quyền lợi giữa các bang, các đảng phái chính trị, nhất là trong trường hợp đảng cầm quyền có đa số ghế ở Hạ viện liên bang, nhưng lại không chiếm được đa số ghế ở Thượng viện liên bang (chẳng hạn như từ 1969 đến 1982). Trong nhiệm kỳ Hạ viện liên bang lần thứ 10 thì có 320 Nghị quyết luật của Hạ viện liên bang được gửi tới Thượng viện liên bang; trong đó có 60,6% các nghị quyết luật được coi là cần thiết phải có sự đồng ý của Thượng viện liên bang (quyền phủ quyết). Uỷ ban trung gian được triệu tập 6 lần để giải quyết các bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện liên bang. Các kiến nghị do Uỷ ban trung gian đưa ra để giải quyết bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện liên bang đã trở thành luật. 
Mô hình tổ chức quốc hội hai viện không phải là mô hình đặc thù của nhà nước liên bang, vì cũng có nhà nước liên bang với mô hình tổ chức quốc hội một viện (ví dụ như Các tiểu vương Quốc A Rập) và không ít nhà nước đơn nhất có quốc hội hai viện. Ví dụ như mô hình tổ chức quốc hội ở Bỉ, Cam pu chia, Malaisia, Ma-Rốc, Nepal, Tây Ban Nha, Thái Lan, Italia, Pakistan, Angieri, Hà Lan, Nam Phi, Nhật Bản.
Vương quốc Anh theo chế độ quân chủ lập hiến là nhà nước đơn nhất và là một trong những nước có cơ cấu hai viện sớm nhất, ngay từ thế kỷ thứ 14. Nghị viên Anh là cơ quan lập pháp bao gồm: Viện dân biểu (hạ viện), Viện nguyên lão và nhà vua; trung tâm quyền lực của nghị viện tập trung ở Viện dân biểu; Viện nguyên lão đóng vai trò tư vấn, bổ sung cho viện dân biểu (Vua ký sắc lệnh công bố luật). Viện dân biểu có quyền thông qua luật, có chức năng giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp và có quyền buộc chính phủ từ chức bằng việc bỏ phiếu bất tín nhiệm. Khi phân tích về Nghị viện Anh, nhiều tác giả cho rằng Thượng viện Anh là đại diện của thế lực bảo thủ, giai cấp lỗi thời đã hết vai trò trong lịch sử xã hội, nên hoạt động rất hình thức, là thế lực kiềm chế và đối trọng của Hạ viện. Sự tồn tại của Thượng viện Anh cho đến ngày nay được giải thích là để kiểm tra và loại bỏ những quyết định của Hạ viện được thông qua quá vội vàng do sức ép của dân chúng. 
Tóm lại, có thể nói việc tổ chức quốc hội thành hai viện và theo đó với sự tham gia, kiểm tra của Thượng viện làm cho quy trình (lập pháp) được tiến hành dài hơn, với những thủ tục rườm rà hơn, nhưng có ưu điểm là góp phần ngăn chặn mọi sự quá tả, vội vàng, hấp tấp của Hạ viện do sức ép về thời gian, chính trị và góp phần giải quyết những mâu thuẫn về lợi ích vốn dĩ không thống nhất có thể xảy ra giữa các vùng lãnh thổ, tầng lớp xã hội, dân tộc trong cùng một quốc gia theo con đường đã được pháp luật quy định.
1.2. Mô hình tổ chức nghị viện một viện 
Mô hình tổ chức nghị viện một viện nhìn chung được áp dụng phổ biến ở các nước chậm phát triển, đặc biệt là các nước mới được giải phóng khỏi ách thực dân, đế quốc. Ví dụ như mô hình quốc hội một viện ở Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào, Ai-Cập, Cộng hoà Síp, Cu Ba, Việt Nam. Hiện tượng này được giải thích dựa trên những lý do khác nhau. Các lý do thường được nêu ra là do nhu cầu phải thống nhất ý chí dân tộc phục vụ cho cuộc đấu tranh thống nhất đất nước ở các nước mới được giải phóng hoặc do ở các nước này không tồn tại một tầng lớp quý tộc đáng được quan tâm hoặc do sự hoạt động một cách hình thức của chính viện thứ hai (Viện quý tộc) ở các nước tư bản phát triển đã gây ảnh hưởng không ít đến việc thành lập viện thứ hai ở các nước chậm phát triển.
Bên cạnh đó, một hiện tượng đáng được quan tâm là một số nước chuyển từ cơ chế lưỡng viện sang cơ chế một viện, ví dụ như ở Thuỵ Điển (chuyển từ cơ chế lưỡng viện tồn tại từ năm 1866 sang chế độ một viện thông qua Hiến pháp 1968/69 sửa đổi), Iceland (chuyển từ chế độ lưỡng viện sang chế độ một viện từ 1991), Đan Mạch (chuyển từ chế độ lưỡng viện sang chế độ quân chủ lập hiến một viện từ 1953). Trong khi đó lại có nước trở lại cơ chế lưỡng viện như Ba Lan (trở lại hệ thống lưỡng viện từ năm 1989). Điều này chứng tỏ rằng việc thành lập Quốc hội một viện hoặc hai viện ở các quốc gia phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau, ví dụ như do điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, văn hoá, truyền thống, tương quan lực lượng giữa các tầng lớp xã hội trong từng thời kỳ ở mỗi quốc gia, ảnh hưởng của nước ngoài, nhất là của các nước phát triển.

2. Cơ cấu tổ chức nghị viện
Như đã trình bày ở trên, căn cứ vào cơ cấu tổ chức, Quốc hội có thể được chia ra làm hai loại chủ yếu là Quốc hội một viện và quốc hội hai viện. Các viện này lại phải có cơ cấu tổ chức thích hợp để đảm đương các chức năng, nhiệm vụ của mình. 
2.1. Hạ viện
Để làm tốt chức năng lập pháp và qua đó góp phần bảo đảm sự công bằng xã hội thì việc lập ra một cơ quan nhà nước thích hợp để đảm đương chức năng này có một ý nghĩa đắc biệt quan trọng.  Cho đến nay, cơ quan thích hợp đảm đương chủ yếu chức năng này là Hạ viện. Hạ viện thường do phổ thông đầu phiếu bầu ra, đại diện cho quyền lợi của các tầng lớp xã hội như tầng lớp thị dân, nông dân, trí thức, tư sản v.v.. Hạ viện làm việc theo chế độ tập thể (hội nghị) và quyết định theo đa số. Đây là những yếu tố quan trọng về mặt tổ chức bảo đảm cho hạ viện có thể thông qua được các đạo luật, nghị quyết bảo đảm được sự công bằng xã hội ngay trong các văn bản này.
Là một tập thể, Hạ viện cần có một bộ phận điều hành để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của mình.
2.1.1. Điều hành
Trong phiên họp đầu tiên, Hạ viện ở các quốc gia đều tiến hành bầu chủ tịch hạ viện. Để đưa ra cơ cấu tổ chức lãnh đạo và kế hoạch làm việc, thì hạ viện cần có cơ quan chuẩn bị và điều hành. Người được giao trách nhiệm chuẩn bị và điều hành phiên họp đầu tiên cho đến khi bầu được Chủ tịch Hạ viện ở các quốc gia là rất khác nhau. Ví dụ như ở Đức, phiên họp đầu tiên của Hạ viện do nghị sĩ cao tuổi nhất (Alterspraesident) chủ toạ, điều hành cho đến khi người được bầu làm Chủ tịch Hạ viện nhậm chức. Việc nghị sĩ cao tuổi nhất chịu trách nhiệm chủ toạ phiên họp đầu tiên của Hạ viện có nguồn gốc từ Nghị viện Pháp 1789 và dựa trên quan điểm của Rouseau cho rằng nghị viện độc lập có thể tự mình lập ra một cơ quan điều hành của mình một cách hợp lệ. Chỉ có thể giao việc điều hành hoạt động bầu cử Chủ tịch Hạ viện cho một nghị sĩ của Hạ viện mới; và người nghị sĩ cao tuổi nhất là người có được uy tín cần thiết cho việc điều hành. Từ 1923, nghị sĩ cao tuổi nhất ở Đức có quyền chủ toạ, điều hành phiên họp của Nghị viện trong trường hợp Chủ tịch và các Phó Chủ tịch vắng mặt.
Khác với ở Pháp và Đức, thư ký (clerk) ở Hạ viện Anh và Hoa Kỳ chủ toạ, điều hành phiên họp cho đến khi người được bầu làm Chủ tịch Nghị viện nhậm chức. Trong khi ở Anh người được gọi là thư ký "clerk" là công chức của Nghị viện, thì ở Hoa Kỳ là một nghị sĩ do Hạ viện trước đó bầu ra giữ chức thư ký.
Ở một số nước trong đó có Việt Nam, Chủ tịch Quốc hội khoá trước điều hành phiên họp cho đến khi bầu ra Chủ tịch Quốc hội khoá mới.
 Chủ tịch hạ viện
Ở hầu hết các quốc gia, Hạ viện bầu ra người đứng đầu Hạ viện (Chủ tịch hạ viện) trong số các nghị sĩ của Hạ viện. Ở phần lớn các nước tư bản, Chủ tịch Hạ viện thường là thành viên của đảng phái chính trị chiếm được đa số ghế trong Hạ viện; ở các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây thì trên thực tế, Chủ tịch Quốc hội phải là thành viên của Đảng Cộng sản. Chủ tịch Hạ viện là đầu mối lập kế hoạch, lãnh đạo, tổ chức hành chính công việc của Hạ viện và ở một số nước là đầu mối giải thích quy chế Hạ viện.
Trong chế độ nghị viện Pháp và ở Đức ngày nay, vai trò của Chủ tịch Hạ viện được đề cao, thì mô hình tổ chức nghị viện theo kiểu Anh, Hoa Kỳ từ thế kỷ thứ 14 nâng cao vai trò của người phát ngôn (Speaker). Luật gia Anh Jeremias Bentham cuối thế kỷ thứ 18 đã nhấn mạnh nguyên tắc trung lập của Chủ tịch Hạ viện đối với đảng phái là một trong các nguyên tắc cơ bản về tổ chức Hạ viện để bảo đảm sự vô tư, khách quan của người điều hành; theo đó người phát ngôn một mặt đại diện cho Hạ viện là một thể thống nhất và là đại diện về mặt đối ngoại của Hạ viện.
Mặt khác, người phát ngôn là thẩm phán làm trung gian, điều hoà lợi ích của các nhóm đảng cầm quyền và đối lập trong Hạ viện. Với tư cách này, người phát ngôn khai mạc, điều hành và kết thúc phiên họp của Hạ viện; quyết định chương trình làm việc hàng ngày, quyết định tiến trình hội họp, cho phép và trong trường hợp cụ thể không cho phép nghị sĩ phát biểu; thực hiện quyền giữ trật tự  ở Hạ viện; và quyết định về sự hợp pháp, hợp thức của mỗi kiến nghị. Người phát ngôn tham gia tranh luận, biểu quyết không phải với vai trò là người chủ toạ trung lập đối với các đảng phái. Hơn nữa, trong trường hợp biểu quyết mà ý kiến ngang nhau thì ý kiến của người phát ngôn là ý kiến quyết định "Casting vote". Chức vụ người phát ngôn đã phát triển trong quá trình lịch sử của Nghị viện Anh, nguồn gốc là người thay mặt Nghị viện Anh chuyển những quyết định của Nghị viện Anh cho nhà vua. Một điểm nổi bật của chế độ nghị viện Anh là việc bầu người phát ngôn phải có sự nhất trí của các nhóm đảng, Chủ tịch Nghị viện không tham gia hoạt động chính trị và tạm ngừng giữ chức vụ trong đảng. Quy định này được đưa ra năm 1835 và để bảo đảm sự không lệ thuộc của người phát ngôn thì chức vụ này được trả mức lương cao và có một số đặc quyền cơ bản.
Các chức năng được nêu ở trên của người phát ngôn ở Anh, cụ thể là đại diện về mặt đối ngoại và điều hành về tổ chức và hoạt động các phiên họp toàn thể nghị viện, cũng giống như chức danh Chủ tịch Hạ viện ở phần lớn các nước Châu Âu lục địa mà mô hình mẫu là Hạ viện Pháp 1789. Khác với việc tổ chức Hạ viện ở Anh, các nghị sĩ Pháp thông qua các quy định về tổ chức đã hạn chế vai trò, vị trí của chủ tịch; bên cạnh việc hạn chế việc bầu lại Chủ tịch Hạ viện thì các quyết định về thủ tục của Chủ tịch Hạ viện trong trường hợp có nhu cầu có thể bị đưa ra phiên họp toàn thể Hạ viện để xem xét, thẩm tra lại. Ngoài ra, Chủ tịch Hạ viện có nhiệm kỳ như nhiệm kỳ Hạ viện.
Ở Nghị viện Đức ngày nay, Chính phủ có được sự hậu thuẫn của đa số ở Hạ viện; mặc dầu Chủ tịch Hạ viện không phải là thành viên của nhóm đảng mạnh nhất ở Hạ viện, thì cũng cần sự trợ giúp của ông ta. Hơn nữa, Chủ tịch Hạ viện không thể bị bãi nhiệm trong nhiệm kỳ của Hạ viện mà ông ta được bầu làm Chủ tịch. Sự trung lập về mặt đảng phái của Chủ tịch Hạ viện được quy định tại Điều 19, khoản 2 của Quy chế Hạ viện. Sự trung lập này thể hiện ở chỗ Chủ tịch Hạ viện phải rời ghế chủ tịch nêu ông ta muốn tham gia tranh luận trong phiên họp toàn thể. 
Khác với người phát ngôn của Hạ viện Anh, Chủ tịch Hạ viện Đức trong thời gian làm chủ tịch không phải tạm thời ngừng chức vụ của ông ta trong đảng và ra khỏi nhóm đảng ở hạ viện mà ông ta là thành viên.
Các Phó Chủ tịch Hạ viện và thư ký
Chủ tịch Hạ viện thường nhận được sự giúp đỡ của các Phó Chủ tịch và thư ký trong việc thực hiện thẩm quyền tổ chức điều hành Hạ viện. Các Phó Chủ tịch là nghị sĩ và do Hạ viện bầu ra. Thư ký (Tổng thư ký) Hạ viện ở nhiều nước là nghị sĩ và cũng do Hạ viện bầu ra hoặc do Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm. Số lượng Phó Chủ tịch Hạ viện và thư ký ở các quốc gia là rất khác nhau.
Trong khi ở Anh, tới năm 1855 hầu như không có cấp phó của người phát ngôn và vì vậy trong trường hợp người phát ngôn vắng mặt thì phiên họp toàn thể của Hạ viện bị trì hoãn. Ở phần lớn các nước Châu Âu lục địa ngày từ đầu của chế độ nghị viện đã tiến hành bầu Chủ tịch Hạ viện cùng một lúc với việc bầu các Phó Chủ tịch Hạ viện, ở các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị thì thường là các Phó Chủ tịch Hạ viện khi thực hiện nhiệm vụ của mình cũng phải trung lập về mặt đảng phái.
Ngày nay, việc bầu Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Hạ viện thường được diễn ra trong phiên họp đầu tiên của Hạ viện.
 Cơ quan điều hành
Cơ quan điều hành với tên gọi khác nhau (như Ban thường vụ, Đoàn chủ tịch, Hội nghị của Chủ tịch Hạ viện (“Speakerconference”) thường gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác; là tập thể giúp đỡ chủ tịch thực hiện các hoạt động của mình. Như đã nói ở trên, ở phần lớn các nước tư bản, Chủ tịch Hạ viện là thành viên của Đảng cầm quyền và các Phó Chủ tịch Hạ viện thường là thành viên của các Đảng phái chính trị mạnh nhất sau Đảng cầm quyền. Cơ cấu tổ chức này phần nào phản ánh được sự tương quan lực lượng giữa các đảng phái chính trị trong Hạ viện và góp phần bảo đảm sự khách quan, vô tư trong việc điều hành Hạ viện. ở một số quốc gia thì cơ quan điều hành còn bao gồm cả thư ký và các thành viên khác.
Ở Cộng hòa liên bang Đức, mỗi phiên họp toàn thể của Hạ viện cần có một cơ quan điều hành của Hạ viên được thành lập. Cơ quan điều hành này thường có thành phần gồm Chủ tịch Hạ viện và các thư ký. Các thư ký là các nghị sĩ của Hạ viện được Chủ tịch Hạ viện giao nhiệm vụ giúp đỡ chủ tịch trong việc điều hành phiên họp toàn thể.
2.1.2. Uỷ ban thường vụ Quốc hội 
Do họp không thường xuyên và phần lớn các đại biểu quốc hội là kiêm nhiệm, nên bắt buộc Quốc hội các nước xã hội chủ nghĩa trong đó có Việt Nam phải thành lập một loại cơ quan thường trực của Quốc hội. Cơ quan này với tên gọi khác nhau, nhưng thường có thành phần gồm Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các thành viên khác. Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số. Ngoài việc thực hiện chức năng thường trực cho Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội còn có quyền ban hành các văn bản có hiệu lực dưới luật; trong đó có hình thức văn bản pháp lệnh được ban hành thực tế là để thay thế các đạo luật mà Quốc hội chưa có điều kiện ban hành.
Cần lưu ý là loại hình Uỷ ban thường vụ Quốc hội này khác với loại hình Uỷ ban thường vụ (cơ quan điều hành) ở một số quốc gia khác như đã đề cập ở trên với thành phần thường gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các thành viên khác,  nhưng loại Uỷ ban này được lập ra chỉ để theo dõi các vấn đề giữa các kỳ họp của Quốc hội, mà không có quyền ban hành hình thức pháp lệnh nêu trên.
2.1.3. Kỳ họp Hạ viện
Ở nhiều nước trên thế giới, Quốc hội làm việc theo kỳ. Kỳ họp (kỳ họp thường kỳ hoặc kỳ họp bất thường) là nơi diễn ra các hoạt động chủ yếu của Quốc hội. Số lượng kỳ họp và thời gian họp mỗi kỳ của Quốc hội hàng năm ở các quốc gia là rất khác nhau. Ví dụ như Quốc hội Trung Quốc họp mỗi năm 01 kỳ trong khoảng thời gian từ 02 đến 03 tuần; Quốc hội ở một số quốc gia trong đó có Việt Nam thường họp mỗi năm hai kỳ; ở một số nước khác Quốc hội họp mỗi năm 03 kỳ hoặc 04 kỳ (quốc hội Anbany họp ít nhất 1 năm 04 kỳ); Quốc hội của Hàn Quốc họp mỗi năm 01 kỳ, có thể họp bất kỳ theo yêu cầu của tổng thống hoặc 1/4 tổng số nghị sĩ; Quốc hội Guatemala họp định kỳ bắt đầu vào 15 tháng giêng hàng năm và kéo dài 04 tháng.
Các hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp được diễn ra thường tại phiên họp toàn thể và tại các Uỷ ban, Uỷ ban toàn thể, Tiểu ban của Quốc hội. Quốc hội thể hiện quyền lực của mình tại phiên họp toàn thể bằng việc thông qua các nghị quyết của Quốc hội. Ở nhiều quốc gia, nhất là các nước tư bản phát triển thì các nguyên tắc về tổ chức của phiên họp toàn thể Quốc hội được kể đến trước hết là nguyên tắc đa số, nguyên tắc bảo vệ thiểu số, nguyên tắc không liên tục, nguyên tắc tương xứng và trong chừng mực nào đó nguyên tắc công khai hoạt động của Quốc hội. Một số quốc gia khác, trong đó có Việt Nam chỉ nhấn mạnh nguyên tắc đa số và nguyên tắc công khai. 
Tại các Uỷ ban, Tiểu ban của Quốc hội, các nghị sĩ thảo luận, thẩm tra và đề xuất các kiến nghị cụ thể để đưa ra phiên họp toàn thể xem xét, thông qua.
Bên cạnh các hoạt động ở phiên họp toàn thể Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội, thì ở Việt Nam các hoạt động của Quốc hội còn diễn ra ở các tổ, Đoàn đại biểu Quốc hội; trong trường hợp cần thiết còn tiến hành cuộc họp các trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội.
Đối với một số nước tư bản (Anh Quốc, Đức) có nhiều đảng phái chính trị trong Quốc hội thì các hoạt động tại kỳ họp Quốc hội còn diễn ra ở các nhóm đảng rất sôi động. Ở Đức, cuộc họp của các nghị sĩ đứng đầu các nhóm đảng ở Hạ viện hình thành từ 1871. Cuộc họp này được tổ chức nhằm đạt được sự thống nhất cao giữa các nhóm đảng trong Hạ viện đối với những vấn đề quan trọng về tổ chức lãnh đạo và điều hành hoạt động của Hạ viện. Các thoả thuận được thông qua khi có sự nhất trí; qua đó lợi ích của nhóm đảng thiểu số ở Hạ viện được quan tâm thích đáng trước quyết định của đa số. Sự tự do của cuộc họp này là cơ sở cho việc trao đổi, thoả thuận và đưa ra các lời giải có tính dung hoà. Cuộc họp của các nghị sĩ đứng đầu các nhóm đảng trong Hạ viện ở Đức do Chủ tịch Hạ viện triệu tập và do Phó Chủ tịch thứ nhất Hạ viện chủ toạ.
2.1.4. Các Uỷ ban, Tiểu ban
Như đã trình bày ở trên, ngoài phiên họp toàn thể Quốc hội để thông qua nghị quyết thì hoạt động của Quốc hội diễn ra ở các Uỷ ban, Tiểu ban của Quốc hội có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng, vì các Uỷ ban, Tiểu ban là nơi thảo luận, chuẩn bị các kiến nghị, dự thảo nghị quyết để đưa ra phiên họp toàn thể Quốc hội xem xét, thông qua. 
Các Uỷ ban của Quốc hội nhìn chung được tổ chức theo các lĩnh vực cần phải thực hiện các chức năng của Quốc hội tương đương như các cơ quan, ban ngành của phía hành pháp, nhưng số lượng Uỷ ban của Quốc hội và số lượng thành viên của mỗi Uỷ bản ở các quốc gia là rất khác nhau, vì lý do cơ bản là số lượng nghị sĩ và yêu cầu công việc của Quốc hội ở các quốc gia là khác nhau. Bên cạnh đó, Hạ viện ở một số quốc gia còn thành lập ra các Uỷ ban, Hội đồng khác mà các cơ quan, ban ngành của phía hành pháp không có như Uỷ ban quy chế hoạt động của Quốc hội. Nhìn chung Quốc hội ở các nước có hai loại hình Uỷ ban chính là: Uỷ ban thường trực và Uỷ ban đặc biệt (điều tra, vụ việc). Ở một số nhà nước có Nghị viện được tổ chức thành hai viện còn có loại hình Uỷ ban chung (hỗn hợp) của hai viện. Ngoài ra, Hạ viện ở một số quốc gia có loại hình Uỷ ban toàn viện, ví dụ như Anh Quốc, Phần Lan, Hoa Kỳ. Các Uỷ ban của nghị viện của một số quốc gia có thể thành lập ra các tiểu ban để thực hiện một số công việc của mình, nhìn chung từ các nghị sĩ và các chuyên gia (như ở Canada, Cộng hòa liên bang Đức, Hoa Kỳ).
Chức năng, nhiệm vụ của các Uỷ ban, Tiểu ban là giúp Quốc hội chuẩn bị trước các kiến nghị, dự thảo nghị quyết và kiểm tra các hoạt động của Chính phủ. Các Uỷ ban này do Quốc hội thành lập nhìn chung từ các đại biểu quốc hội và thường có thành phần gồm: Chủ tịch Uỷ ban (có nơi gọi là Chủ nhiệm hoặc Trưởng), các Phó Chủ tịch và các thành viện khác. Đối với các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị trong Hạ viện thì thường cơ cấu các Uỷ ban của Hạ viện dựa trên số lượng hạ nghị sĩ của các đảng phái chính trị đại diện trong Hạ viện. Các Uỷ ban làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số; và thường thì các Uỷ ban họp kín. Các chuyên gia, các Bộ trưởng của Chính phủ và các quan chức khác liên quan đến dự án có thể được mời tới dự và phát biểu ý kiến, trả lời câu hỏi của thành viên Uỷ ban, nhưng không tham gia biểu quyết. Các Uỷ ban được hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của chế độ nghị viện.
Ở Anh, trong thế kỷ thứ 14 chỉ có các Uỷ ban vụ việc 'Select Committees" được thành lập mà chưa có các Uỷ ban thường trực. Các Uỷ ban này có thẩm quyền chỉnh lý các dự luật của Hạ viện "Bills" và tự giải tán sau khi hoàn thành nhiệm vụ được giao. Nếu như Hạ viện Anh từ cuối thế kỷ thứ 16 chuyển sang hướng giao cho các Uỷ ban nhiệm vụ chuyên môn nhất định cho cả nhiệm kỳ Hạ viện, thì việc chuẩn bị các dự luật cho đến cuối thế kỷ thứ 19 do Uỷ ban gồm toàn thể các thành viên của Hạ viện "Committee of the whole House" đảm nhiệm. Về bản chất thì đây là hình thức thứ hai thảo luận ở phiên họp toàn thể. Việc hình thành Uỷ ban toàn thể Hạ viện có nguồn gốc từ cuộc đấu tranh của Hạ viện chống lại nhà vua cuối thế kỷ thứ 16. Trong thời gian này, người phát ngôn của Hạ viện là phe phái của nhà vua. Hạ viện đã chỉ có thể thảo luận tự do khi không có mặt người phát ngôn của Hạ viện. Trong Uỷ ban toàn thể Hạ viện thì người phát ngôn đã phải nhường ghế chủ toạ cho một thành viên khác của Hạ viện và cùng với thư ký rời khỏi phiên họp. Trong khoảng thời gian từ năm 1660 đến năm 1832 đã liên tiếp thành lập 04 "Committee of the whole House" trong mỗi nhiệm kỳ. Từ đầu của thế kỷ thứ 18 đã có sự thay đổi là người phát ngôn của Hạ viện không phải rời khỏi phiên họp mà chỉ cần nhường ghế chủ toạ. Từ thời điểm này, chức danh người phát ngôn là người có thẩm quyền điều hành Hạ viện một cách trung lập. Ngày nay, Hạ viện Anh thảo luận tất cả các dự luật liên quan đến các chính sách lớn về tài chính ở Uỷ ban toàn thể Hạ viện. Ý nghĩa của hình thức tổ chức thảo luận này đã giảm đi từ cuối thế kỷ thứ 19, trước hết là do các cuộc cải cách Hạ viện năm 1902 và năm 1907 có lợi cho các Uỷ ban thường trực "Grand Standing Committees". Uỷ ban thường trực đầu tiên được thành lập vào năm 1882. Số lượng các thành viên của Uỷ ban thường trực từ 16 đến 50 người; các thành viên cụ thể của Uỷ ban được quyết định khi giao các dự luật. Vì vậy, các thành viên này làm việc không liên tục trong Uỷ ban.  Uỷ ban thường trực họp công khai, trừ trường hợp đặc biệt. 
Bên cạnh các Uỷ ban thường trực thì ở Anh ngày nay còn có các Uỷ ban vụ việc 'Select Committees". Công việc chính của các uỷ ban vụ việc này là công việc điều tra những vấn đề chuyên môn cụ thể, rất ít công việc liên quan đến xây dựng pháp luật. Từ năm 1979, theo quy chế của Hạ viện ở Anh có 14 Uỷ ban vụ việc tương ứng với các bộ của Chính phủ và một số Uuỷ ban gắn với các lĩnh vực chính trị khác được thành lập.
Ở Đức và Hoa Kỳ các nghị viện tìm cách đảm nhận nhiệm vụ của mình bằng cách hình thành hệ thống các tổ chức Uỷ ban. Theo ý tưởng này thì các Uỷ ban chuẩn bị các công việc về xây dựng pháp luật và giám sát cho phiên họp toàn thể Hạ viện. Điều đó nói lên, các kết quả hoạt động của các Uỷ ban đối với phiên họp toàn thể Hạ viện chỉ là những khuyến nghị và kiến nghị. Thực tế nghị viện cho thấy, các Uuỷ ban soạn thảo các nghị quyết cho phiên họp toàn thể Hạ viện. Có thể nói các Uỷ ban của Hạ viện Đức và Hoa Kỳ là cơ quan trung tâm làm việc và xây dựng các chính sách của Hạ viện. Các cuộc thảo luận về những quyết định quan trọng diễn ra ở các Uỷ ban chứ không phải là ở phiên họp toàn thể.
Hiện nay, Hạ viện liên bang ở Cộng hòa liên bang Đức có khoảng 656 hạ nghị sĩ và thành lập 23 Uỷ ban thường trực với số thành viên của mỗi Uỷ ban từ 15 đến 42  hạ nghị sĩ và 33 tiểu ban. Ngoài ra, Hạ viện liên bang Đức còn có các Uỷ ban điều tra, các Uỷ ban thanh tra Quốc hội và các Hội đồng. Thành viên của một số Uỷ ban và các Hội đồng này cũng có thể là các chuyên gia.
Ở Hoa Kỳ có sự tách bạch rõ hơn giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Điều đó thể hiện rõ nét ở chỗ việc bầu Tổng thống tách biệt với việc bầu Hạ viện, không có sự kiêm nhiệm giữa thành viên của Hạ viện với Tổng thống và với thành viên của Chính phủ, và nhiệm kỳ của Hạ viện và Tổng thống không trùng nhau là một. Đời sống nghị viện Hoa Kỳ không dựa trên cơ cấu đối trọng giữa nhóm đảng cầm quyền và nhóm đảng đối lập ở Hạ viện như ở Đức, mà dựa trên cơ cấu đối trọng giữa hành pháp và lập pháp. Các Uỷ ban của Hạ viện có được ảnh hưởng quyết định đến hoạt động của Hạ viện là do cơ cấu đối trọng giữa lập pháp và hành pháp. Các Uỷ ban của Quốc hội Hoa Kỳ ngoài việc nghiên cứu, xem xét trước các dự án, còn có quyền giám sát một cách độc lập hoạt động của các cơ quan chức năng trong bộ máy hành pháp. Hạ viện Hoa Kỳ khoá 106 có 22 Uỷ ban thường trực, 4 Liên uỷ ban (hỗn hợp) về thư viện, in ấn, thuế và các vấn đề kinh tế với thành viên là nghị sĩ của cả hai viện. Các liên Uỷ ban này thường nghiên cứu việc thực hiện công việc văn phòng của nghị viện hơn là xem xét các biện pháp cụ thể. Uỷ ban tư vấn là Liên uỷ ban lâm thời được thành lập để giải quyết các bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện. Bên cạnh đó, Hạ viện còn có các Uỷ ban đặc biệt, các Uỷ ban điều tra đặc biệt. Uỷ viên Uỷ ban thường trực do Hạ viện bầu ra; Uỷ viên Uỷ ban khác được bổ nhiệm. Phần lớn các Uỷ ban thường trực thành lập các tiểu ban để thực hiện các công việc được Uỷ ban giao trong những lĩnh vực nhất định. Hạ viện và Thượng viện Hoa kỳ có 44 Uỷ ban với 154 tiểu ban của Uỷ ban. 
Ở Pháp có hai loại Uỷ ban là: Uỷ ban thường trực và Uỷ ban đặc biệt. Các Uỷ ban của nghị viện Pháp không những là công cụ quan trọng trong quá trình lập pháp, mà còn là một phần quyền lực của nghị viện. Dưới nền Cộng hoà thứ IV, luật pháp không quy định hạn chế số lượng Uỷ ban thường trực. Các Uỷ ban này đã kiểm soát toàn bộ chương trình lập pháp của Nghị viện. Nhưng dưới nền Cộng hoà thứ V (Hiến pháp 1958), cùng với việc hạn chế quyền lực của Nghị viện, Hạ viện chỉ được phép thành lập một số lượng hạn chế các Uỷ ban. Các Uỷ ban thường trực có nhiệm vụ xem xét, thẩm tra trước các dự án luật và giám sát hoạt động của bộ máy hành pháp. Nghị viện có thể thành lập các Uỷ ban đặc biệt để xem xét, thẩm tra trước một số dự án luật hoặc để giải quyết các vấn đề cụ thể theo đề nghị của Chính phủ, của các Uỷ ban thường trực hoặc của ít nhất là 20 nghị sĩ. Ngoài các Uỷ ban này, hai viện có thể thành lập Uỷ ban chung hoặc các Uỷ ban điều tra đặc biệt.
Nhìn chung, các Uỷ ban của Hạ viện ở Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Đức đã có sự thay đổi hướng phát triển chung trong chức năng của mình đối với công việc của Hạ viện: Các Uỷ ban ban đầu phục vụ việc chuẩn bị những vấn đề chuyên môn cụ thể để đưa ra phiên họp toàn thể quyết định. Cùng với thời gian, các Uỷ ban đã dần dần tham gia vào việc xây dựng các quyết định. Nguyên nhân của sự phát triển này là sự gia tăng nhiều mặt vai trò, ý nghĩa của các nghị viện đối với cộng đồng trước hết là từ cuộc cách mạng tư sản Pháp; việc dân chủ hoá quyền lực nhà nước đã làm tăng trọng trách dự báo trước của Hạ viện trong nhiệm vụ lãnh đạo nhà nước, ví dụ như hoạt động lập pháp. Việc đưa ngày càng nhiều những lĩnh vực xã hội vào trong phạm vi mà nhà nước cần có ảnh hưởng và trách nhiệm đã làm gia tăng nhiệm vụ của nhà nước, hậu quả là phải ban hành nhiều văn bản pháp luật. Việc mở rộng thẩm quyền của Hạ viện này đòi hỏi bắt buộc phải có sự tổ chức phân công công việc. Sự gia tăng công việc của Hạ viện, nhất là trong lĩnh vực lập pháp và giám sát, dẫn đến việc hình thành các uỷ ban thường trực và sự phân chia công việc giữa các Uỷ ban và phiên họp toàn thể Hạ viện. Việc thảo luận ở các Uỷ ban đã trở thành một công đoạn của quy trình lập pháp.
2.1.5. Các nhóm đảng, nhóm làm việc
Trước hết cần phải khẳng định là các nhóm đảng không phải là cơ quan nhà nước. Ngay trong thế kỷ thứ 18, Nghị viện là nơi xuất hiện và hình thành phôi thai của các đảng phái chính trị. Tiền thân của nhóm đảng trong Nghị viện là câu lạc bộ của các nghị sĩ có cùng mục đích chính trị, xuất hiện trước hết là ở Anh Quốc, trước cách mạng tư sản Pháp 1789, là cơ sở cho việc thành lập các đảng phái chính trị sau này. Sau cách mạng tư sản pháp, các câu lạc bộ chính trị cũng phát triển mạnh ở Pháp, Đức, Ý và Tây Ban Nha. Do theo đuổi mục đích của cách mạng tư sản, các câu lạc bộ này đã có mâu thuẫn với cơ quan quyền lực nhà nước và bị cấm hoạt động. Ở Áo tới năm 1932, khái niệm nhóm đảng mới được gián tiếp nhắc tới trong quy chế tổ chức Hạ viện là hội nghị sĩ "parlamentarische Vereinigungen" và năm 1961 chính thức được quy định cụ thể tại Điều 13 của quy chế Hạ viên. Ở Thụy Sĩ, nhóm đảng tồn tại từ năm 1878 và tới năm 1920 mới được nhắc đến trong quy chế Hạ viện. Ở  Đức, nhóm đảng được công nhận từ tháng 12 năm 1922 tại Điều 7 của quy chế Hạ việc Đức lúc bấy giờ và thực sự trở thành nhóm làm việc trong Hạ viện của thời kỳ Nhà nước cộng hoà Weimar (Đức); ngày nay, nhóm đảng gồm các nghị sĩ của cùng một đảng hoặc nhiều đảng có cùng mục tiêu chính trị và không cạnh tranh nhau trong bất kỳ một bang nào; quy chế Hạ viện năm 1969 của CHLB Đức quy định số thành viên tối thiểu của nhóm đảng là 5% tổng số nghị sĩ của Hạ viện; nhóm đảng có văn phòng, bộ máy điều hành, giúp việc và ngân sách riêng.
Nhìn chung, các đảng phái chính trị thông qua nhóm đảng của mình để gây ảnh hưởng đến hoạt động của Nghị viện và làm cho các hoạt động của Nghị viện trở nên sôi động, phong phú. Trong quá trình xây dựng các chính sách của nhà nước thì các nhóm đảng đóng vai trò trung gian, cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, giữa Nghị viện và các đảng phái chính trị. Những vấn đề trước khi được các Uỷ ban của Nghị viện đưa ra thảo luận và sau đó Nghị viện xem xét, quyết định thường được trao đổi, thảo luận và đề xuất các kiến nghị ở các nhóm đảng. Trong các nhóm đảng thường có các tổ chuyên môn về một lĩnh vực nhất định; tổ chuyên môn này thường có thành phần gồm các Hạ nghị sĩ làm việc ở cùng một Uỷ ban của Hạ viện. Đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các nhóm đảng thì người đứng đầu các nhóm đảng được triệu tập họp để thống nhất các giải pháp dung hoà trước khi đưa ra Nghị viện thông qua.
2.1.6. Hạ nghị sĩ
Nghị sĩ của Hạ viện  do phổ thông đầu phiếu bầu ra, đại diện cho các tầng lớp xã hội, từng vùng lãnh thổ của mỗi quốc gia. Nhiệm kỳ của Hạ nghị sĩ ở phần lớn các nước trên thế giới thường là 4 hoặc 5 năm; ở một số nước khác nhiệm kỳ 03 năm hoặc 06 năm; nhiệm kỳ 02 năm ở Hoa Kỳ. Thông thường thì nhiệm kỳ càng dài thì hạ nghị sĩ càng có nhiều kinh nghiệm trong việc thực hiện chức năng nghị sĩ của mình. Tuy nhiên, nhiệm kỳ càng dài thì số lần bầu cử càng giảm đi và như vậy kết quả là hạn chế quyền bầu cử của công dân để lựa chọn ra các đại biểu tiêu biểu, một trong các quyền dân chủ quan trọng nhất. Hơn nữa, đối với Quốc hội của các nước được tổ chức theo nguyên tắc không liên tục thì nhiệm kỳ quá ngắn sẽ ảnh hưởng rất lớn đến việc thông qua các dự án và nhất là các dự án luật cần được Hạ viện xem xét, thông qua trong thời gian dài; nếu hết nhiệm kỳ Hạ viện, mà dự án (luật) chưa được Hạ viện thông qua thì lại phải tiến hành từ công đoạn đầu của quy trình lập pháp.
Quan điểm cho rằng Hạ viện đại diện cho nhà nước nhân dân đã có cội nguồn trong lịch sử hiến pháp Anh Quốc xa xưa và cũng theo quan điểm này thì Hạ nghị sĩ phải được thoát khỏi sự ràng buộc của địa phương và trở thành đại diện cho nhân dân cả nước. Kế thừa quan điểm này, Rousseau (1712-1778) đã làm rõ hơn hình thức đại diện ở lục địa, và Abbé Sieyès (1748-1836) được coi là người đầu tiên đưa ra học thuyết về đại diện dưới hình thức Nghị viện.  Trong bài phát biểu nổi tiếng của ông trước Quốc hội Pháp ngày 07/9/1789 đã thể hiện quan điểm chuyển chức danh nghị sĩ bị ràng buộc, đại diện cho tầng lớp sang chức danh Nghị sĩ tự do, chỉ có nghĩa vụ đối với dân tộc. Theo đó, Nghị sĩ là người đại diện cho toàn dân và tất cả công dân là người giao nhiệm vụ cho Nghị sĩ. Chỉ có ý chí, nguyện vọng của toàn dân là có ý nghĩa định hướng và quyết định đối với Nghị sĩ và được thể hiện đậm nét trong việc thảo luận ở Nghị viện. Bởi vì nhân dân không thể hành động mà không thông qua đại diện. Cách thức đại diện này đòi hỏi một trật tự pháp lý có hiệu lực như nhau đối với người đại diện và người được đại diện. 
Ngày nay, chức danh nghĩ sĩ tự do đã được thừa nhận và áp dụng ở hầu hết tất cả các nước tư bản phát triển như CHLB Đức, Anh Quốc. Ở đây, Hạ nghị sĩ không bị ràng buộc bởi cử tri hoặc một đảng phái chính trị trong khi thực hiện chức năng đại biểu, đại diện cho toàn dân tộc; không bị cử tri hoặc một đảng phái chính trị nào bãi nhiệm; không bị cử tri bỏ phiếu bất tín nhiệm. Đó là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm cho Hạ nghị sĩ có thể tự do hành động vì lợi ích của toàn thể dân tộc mà không sợ bị mất ghế đại biểu trong suốt nhiệm kỳ, đặc biệt là trong việc quyết định một vấn đề, mà ở đó có sự xung đột giữa lợi ích của một nhóm người hoặc một đảng phái chính trị hoặc địa phương (cử tri ở đơn vị bầu cử) và lợi ích của toàn thể dân tộc. Các Hạ nghị sĩ thực ra qua đó là không mất ghế đại biểu, nhưng lại mất các cơ hội thực tế cho lần bầu cử tiếp theo. Mặt khác, Hạ nghị sĩ không bị hạn chế trong việc trình bày và theo đuổi quan điểm của cử tri ở đơn vị bầu cử. 
Bên cạnh đó thì đại biểu Quốc hội ở một số nước khác (ví dụ như Việt Nam) được thừa nhận là đại biểu đại diện cho toàn dân tộc, nhưng vẫn có sự ràng buộc chặt chẽ (đặc biệt) với cử tri ở đơn vị bầu cử địa phương, nhất là có thể bị cử tri bãi nhiệm. Với chế tài này thì Hạ nghị sĩ không có thể hoàn toàn tự do để hành động vì lợi ích của toàn thể dân tộc trong trường hợp có sự xung đột giữa lợi ích của một nhóm người (đảng, đơn vị bầu cử) và lợi ích của toàn thể dân tộc. Khả năng lạm dụng hình thức bãi nhiệm Hạ nghị sĩ thông qua cử tri ở đơn vị bầu cử ở các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị là rất lớn. 
Ở phần lớn các nước thì ứng cử viên đại biểu Quốc hội trở thành đại biểu Quốc hội kể từ thời điểm kết quả bầu cử được Hội đồng bầu cử công bố và người đó có trong danh sách trúng cử đại biểu Quốc hội; và thông thường thì chấm dứt khi hết nhiệm kỳ Quốc hội. Về việc đại biểu Quốc hội xin từ chức thì có nước do Quốc hội quyết định (ví dụ như Việt Nam); có nước thì do Chủ tịch Quốc hội quyết định (ví dụ như CHLB Đức). 
Trong mối quan hệ pháp lý giữa cử tri và Hạ nghị sĩ thì Hạ nghị sĩ có hàng loạt các nghĩa vụ, trong đó bao gồm cả nghĩa vụ kèm theo chế tài bắt buộc thực hiện; và các quyền để thực hiện chức năng đại biểu của mình. Trước hết có thể kể đến nghĩa vụ có mặt ở Hạ viện và tham gia vào các hoạt động của Hạ viện; ở CHLB Đức, Pháp, Hoa Kỳ có quy định chế tài đối với việc vắng mặt ở Hạ viện là việc cắt giảm kinh phí; ở Anh Quốc ngày nay không áp dụng chế tài này. Nghị sĩ còn có nghĩa vụ tuân thủ các quy định về hoạt động của Hạ viện thường được quy định trong quy chế Hạ viện.
Để thực hiện các nghĩa vụ của người đại biểu, nghị sĩ có các quyền tương ứng cần thiết. Cụ thể là có quyền chất vấn, quyền được cung cấp thông tin và đặc biệt là quyền được bảo vệ trước sự trừng phạt vì lý do phát biểu và hành động nhằm thực hiện chức năng nghị sĩ (Indemnitaet) và quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự (Immunitaet).
Quyền được bảo vệ trước sự trừng phạt vì lý do phát biểu và hoạt động nhằm thực hiện chức năng đại biểu, thể hiện sự không chịu trách nhiệm của đại biểu trong việc thể hiện quan điểm và biểu quyết và không bị truy cứu trách nhiệm hình sự về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, kể cả sau khi hết nhiệm kỳ đại biểu. Quyền này bảo đảm cho nghị sĩ không bị hạn chế trong việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu và bảo đảm cho Hạ viện có khả năng hoạt động chống lại quyền lực thứ ba. Hiện nay, quyền này không được quy định cụ thể trong Hiến pháp Việt Nam năm 1992.
Nguyên tắc tự do phát biểu là một đặc quyền của nghị sĩ hai viện có cội nguồn ở Anh Quốc trong gian đoạn đầu của sự phát triển Nghị viện, từ thế kỷ thứ 13; đặc quyền này được thể hiện trong quyền đưa ra dự luật “Bill of Right” năm 1689. Là đặc quyền hiển nhiên của Nghị sĩ, quyền này được thể hiện tại khoản 6, Điều 1 của Hiến pháp Bắc Mỹ năm 1787. Quyền tự do phát biểu của Nghị sĩ cũng được thể hiện trong các tuyên ngôn ngày 17 và 23 tháng 6 năm 1789 của Quốc hội Pháp. 
Ngày nay, quyền tự do phát biểu và biểu quyết của Nghị sĩ được Hiến pháp của nhiều nước như Hiến pháp của các nước Bắc Âu quy định, không hành văn ở Thụy Sĩ và Anh quốc. 
Quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự được hiểu là quyền được bảo vệ trước sự trừng phạt, bắt giam và tước các quyền cơ bản vì hành vi vi phạm pháp luật của Nghị sĩ cho đến khi Nghị viện huỷ bỏ việc bảo vệ trước sự truy cứu của nhà nước và việc thi hành việc truy cứu này. Quyền này bị hạn chế trong trường hợp Nghị sĩ bị bắt quả tang khi đang thực hiện hành vi phạm tội hoặc ngay ngày hôm sau. Quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự chấm dứt khi hết nhiệm kỳ của Nghị sĩ. Quyền này bảo đảm cho Nghị viện có khả năng hoạt động và Nghị sĩ không tự mình định đoạt quyền này, nên có thể cho rằng đây là một đặc quyền của Nghị viện.
Mục đích của quyền này từ xa xưa là bảo vệ các Nghị sĩ trước việc truy cứu của cơ quan hành pháp để tránh trường hợp Nghị sĩ không phù hợp về mặt chính trị có thể bị bắt một cách tuỳ tiện, vì bị vu là có hành vi phạm pháp và như vậy công việc của người Nghị sĩ không thể thực hiện được. Ở Pháp, quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự có manh nha trong Nghị quyết ngày 23 tháng 6 năm 1789 của Quốc hội Pháp.
Hạ nghị sĩ ở một số nước còn có quyền từ chối làm chứng (như CHLB Đức). Quyền từ chối làm chứng và quyền tự do phát biểu đã trình bày ở trên có quan hệ mật thiết với nhau. Quyền này bảo đảm cho Nghị sĩ tự do quyết định việc họ có ra làm chứng trước Toà hay không; bảo đảm sự độc lập và quyền tự quyết của Nghị sĩ. Quyền này có lịch sử hình thành tương tự lịch sử hình thành quyền tự do phát biểu của Nghị sĩ.
Từ xa xưa, Nghị sĩ ở nhiều nước như ở Anh, Đức, Pháp có quyền được nhận một khoản tiền hoạt động phí thích hợp để bảo đảm sự độc lập của Nghị sĩ. Việc ngày càng mở rộng các hoạt động của Nghị viện đòi hỏi các Nghị sĩ phải dành toàn bộ thời gian làm việc trong ngày cho công việc của Quốc hội. Vì vậy, các Nghị sĩ cần một khoản thu nhập nhất định để bảo đảm cuộc sống cho bản thân và gia đình và ở nhiều nước phải áp dụng hình thức trả lương tháng cho Nghị sĩ thay hình thức trả hoạt động phí tính theo ngày công. Ở Pháp thì từ năm 1848 đã áp dụng hình thức trả lương cho Nghị sĩ; ở một số nước khác thì công việc của Nghị sĩ được coi là một nghề và vì vậy Nghị sĩ được nhận tiền lương hàng tháng. Mức lương của Hạ nghị sĩ ở nhiều quốc gia được bảo đảm phù hợp với địa vị, chức danh công việc của Hạ nghị sĩ và sự phồn vinh của nền kinh tế từng nước, và là rất cao và phải chịu thuế thu nhập. Bên cạnh đó thì Nghị sĩ thường được cấp những khoản phụ cấp như trả lương cho trợ lý và giúp việc, phụ cấp đi lại, phụ cấp trả lương cho người phục vụ, chi phí cho hoạt động văn phòng Hạ nghị sĩ. Ở một số nước thì hạ nghị sĩ còn có chế độ nghỉ để vận động bầu cử cho mình; có quyền sử dụng các phương tiện giao thông của Nhà nước (ví dụ ở CHLB Đức).
Ở các nước tư bản phát triển, hạ nghị sĩ thường là đại biểu chuyên trách, không có sự kiêm nhiệm các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm tránh sự xung đột về lợi ích khi thực hiện các chức năng này. Hạ nghị sĩ tuyệt đối không được kiêm nhiệm trong việc thực hiện chức năng tư pháp và lập pháp. Cụ thể là Hạ nghị sĩ không đồng thời là Thẩm phán Toà án, đặc biệt là Toà án Hiến pháp. Nhưng, Hạ nghị sĩ ở một số nước mà nhất là các nước theo chính thể đại nghị (hệ thống chính phủ nghị viện) thì có thể kiêm nhiệm chức năng lập pháp và hành pháp trong một số trường hợp nhất định, ví dụ Hạ nghị sĩ CHLB Đức có thể là thành viên Chính phủ, giáo sư giảng dạy ở các trường đại học, ở các viện nghiên cứu. Sau khi hết nhiệm kỳ Quốc hội và nếu Hạ nghị sĩ không trúng cử đại biểu Quốc hội khoá sau thì Hạ nghị sĩ tự xoay xở công việc cho mình; Nhà nước không có nghĩa vụ sắp xếp công việc cho họ, chủ yếu là vì quyền tự do nghề nghiệp. Hơn nữa, việc tìm việc làm đối với những người đã từng là Hạ nghị sĩ là không khó, vì họ nhìn chung là những người có năng lực, quan hệ xã hội rộng. 
Trong khi đó, ở một số quốc gia (hầu hết các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây) thì phần lớn số đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm trong việc thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp. Cụ thể là đại biểu Quốc hội thông thường có thể là thành viên Chính phủ hoặc Thẩm phán hoặc thành viên Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp...; và số đại biểu này được nhận một khoản tiền hoạt động phí khi thực hiện chức năng đại biểu Quốc hội. Hạn chế của việc kiêm nhiệm ở đây là việc các đại biểu Quốc hội không có nhiều thời gian dành tập trung cho hoạt động của Quốc hội; việc xung đột về lợi ích khi đồng thời thực hiện nhiều chức năng là không thể không thừa nhận. Điều đó ít hoặc nhiều sẽ ảnh hưởng đến chất lượng công tác của Quốc hội. Nhưng việc kiêm nhiệm có thuận lợi là quỹ ngân sách dành cho hoạt động của Quốc hội không cần nhiều; đối với các đại biểu kiêm nhiệm thì họ có thuận lợi là vẫn tiếp tục công việc khác của mình sau khi không còn là đại biểu Quốc hội.
2.2. Thượng viện
Ở các quốc gia có nghị viện được tổ chức theo mô hình nghị viện gồm hai viện thì viện thứ hai thường được gọi là Thượng viện. Thượng viện thường là viện đại diện cho các bang đối với nhà nước liên bang (như ở Australia, CHLB Đức, Hoa Kỳ) hoặc là viện đại diện cho các vùng lãnh thổ, địa hạt (Bỉ, Pháp, Italia, Canada) hoặc là viện đại diện cho giới thượng lưu của giai cấp phong kiến, tư sản dân tộc (ở Anh quốc).
Về mặt tổ chức thì thượng viện có thể được phân ra làm hai mô hình chính: Mô hình thượng viện theo kiểu “Senate” và theo kiểu Hội đồng liên bang “Bundesrat”. Mô hình tổ chức thượng viện theo kiểu Hội đồng liên bang được áp dụng ở CHLB Đức. Điểm khác biệt ở đây là Thượng nghị sĩ Đức không do dân bầu ra và không phải là thượng nghị sĩ tự do, mà do chính phủ các bang bổ nhiệm và chịu sự chỉ đạo của chính phủ các bang; và có thể cử đại diện cho mình tham gia hoạt động của thượng viện. Vì vậy, cơ cấu tổ chức của thượng viện CHLB Đức() có những điểm khác so với thượng viện liên bang ở các nhà nước liên bang khác theo kiểu “Senate”, chẳng hạn Thượng viện Hoa Kỳ, Thượng viện Thụy Sỹ và Thượng viện Áo; ở các nhà nước này, thượng nghị sĩ do dân hoặc cơ quan lập pháp ở các bang bầu ra.
Giống như Hạ viện, Thượng viện ở các quốc gia đều có nhiệm vụ truyền thống là tham gia vào hoạt động lập pháp.
2.2.1 Điều hành
Thượng viện là một tập thể gồm các Thượng nghị sĩ. Vì vậy, cũng như Hạ viện, Thượng viện cần có một bộ phận tổ chức, điều hành hoạt động của mình. Bộ phận này thường gồm Chủ tịch Thượng viện, các Phó Chủ tịch Thượng viện và các Uỷ viên. Số lượng các Phó chủ tịch và Uỷ viên của bộ phần điều hành này ở các quốc gia là không giống nhau. Ở Pháp, bộ phận điều hành này được gọi là Ban thuờng vụ gồm có Chủ tịch, 06 Phó Chủ tịch, 03 thượng nghị sĩ phụ trách tài vụ và 12 thư ký; ở Tây Ban Nha, Uỷ ban thường vụ gồm 21 thành viên để theo dõi các vấn đề giữa các kỳ họp. 
Ở một số nước, Chủ tịch Thượng viện do Thượng viện bầu ra hoặc có thể không do Thượng viện bầu ra, mà chức danh này gắn liền với bộ máy hành pháp. Ở Canada, Chủ tịch Thượng viện do Chính phủ bổ nhiệm theo đề nghị của Thượng viện. Ở Hoa Kỳ, Phó Tổng thống đương nhiên là Chủ tịch Thượng viện. Vì vậy, Chủ tịch Thượng viện do gắn liền với bộ máy hành pháp, nên không mấy khi điều khiển phiên họp của Thượng viện. Thượng viện phải bầu ra một Quyền Chủ tịch để điều khiển các phiên họp. Trong các phiên họp, Phó Tổng thống có thể tham dự, nhưng không bao giờ tham gia tranh luận, chỉ biểu quyết khi có số phiếu ngang nhau. Ở CHLB Đức, bộ phận điều hành được gọi là Đoàn Chủ tịch bao gồm Chủ tịch Thượng viện và ba Phó Chủ tịch Thượng viện liên bang. Thượng viện bầu Chủ tịch Thượng viện cho khoảng thời gian một năm và là người đứng đầu Chính phủ của Tiểu bang theo thứ tự từ bang lớn đến bang nhỏ. Chủ tịch Thượng viện là người đứng đầu về hành chính ở Thượng viện và đảm nhận chức năng của Tổng thống Liên bang trong trường hợp Tổng thống Liên bang qua đời hoặc không thể đảm nhận được chức năng này (Điều 57 của Hiến pháp CHLB Đức). Việc bầu các Phó Chủ tịch do các bang thoả thuận; Phó Chủ tịch Thượng viện thứ nhất thường là Chủ tịch Thượng viện năm trước; Phó Chủ tịch thứ hai và thứ ba là đại diện của các tiêu bang bắt đầu theo thứ tự từ bang nhỏ đến bang lớn. Cơ cấu tổ chức cơ quan điều hành thượng viện như thế này là nhằm góp phần bảo vệ các tiểu bang nhỏ và đồng thời phát huy kinh nghiệm của Chủ tịch Thượng viện khoá trước và bảo đảm khách quan trong việc điều hành hoạt động của Thượng viện.
2.2.2. Kỳ họp
Hoạt động chủ yếu của Thượng viện thường diễn ra chủ yếu tại các kỳ họp (các kỳ họp có thể là kỳ họp thường kỳ, kỳ họp bất thường hoặc là kỳ họp đặc biệt); số lượng kỳ họp, thời gian họp ở mỗi kỳ của Thượng viện ở các quốc gia là không giống nhau. Tại các kỳ họp, các hoạt động của Thượng viện thường diễn ra ở phiên họp toàn thể, ở các Uỷ ban, Tiểu ban của Thượng viện. Các nghị quyết của Thượng viện phải được thông qua trong phiên họp toàn thể và thường được thông qua khi có đa số các Thượng nghị sĩ có mặt tán thành; phiên họp toàn thể thường được tiến hành công khai. Các Uỷ ban, (Tiểu ban) là cơ quan tham mưu, chuẩn bị các dự thảo nghị quyết để đưa ra phiên họp toàn thể Thượng viện thông qua.
Ở Nhật Bản, kỳ họp của Thượng viện được chia ra làm kỳ họp thường kỳ, kỳ họp bất thường, kỳ họp đặc biệt và kỳ họp khẩn cấp do nội các triệu tập. Kỳ họp thường kỳ phải được triệu tập mỗi năm một lần vào tháng giêng để xem xét ngân sách quốc gia và các dự luật liên quan đến năm tài chính tiếp theo; thường kéo dài 150 ngày và có thể kéo dài thêm một lần nữa. Kỳ họp bất thường của Thượng viện được triệu tập khi Nội các xét thấy cần thiết, ví dụ để xem xét bổ sung ngân sách hoặc các dự luật cần ban hành để đối phó với các thảm hoạ. Nếu ít nhất 1/4 tổng số Nghị sĩ của một viện yêu cầu thì nội các phải triệu tập kỳ họp bất thường. Kỳ họp đặc biệt được triệu tập sau bầu cử phổ thông và sau khi giải tán hạ viện. Khi Thượng viện triệu tập kỳ họp đặc biệt thì toàn thể nội các từ chức, và Thủ tướng mới được chọn ra trong số các thành viên của mỗi viện. Thời gian của kỳ họp bất thường hoặc kỳ họp đặc biệt do hai viện quyết định và có thể kéo dài hai lần nữa. Khi giải tán Quốc hội thì các hoạt động của Thượng viện dừng lại và các chức năng của Thượng viện tạm ngừng cho đến khi có việc phổ thông bầu Hạ viện. Khi quốc gia rơi vào tình trạng khẩn cấp, dù thế nào thì nội các có thể triệu tập kỳ họp đặc biệt của Thượng viện. Kỳ họp đặc biệt này đã được triệu tập hai lần trong quá khứ.
2.2.3. Các uỷ ban, tiểu ban
Để giúp Thượng viện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, Thượng viện ở nhiều quốc gia thường thành lập ra các Uỷ ban thường trực, Uỷ ban đặc biệt (Uỷ ban điều tra, Uỷ ban vụ việc), các Tiểu ban. Giống như các Uỷ ban thường trực ở Hạ viện, các Uỷ ban thường trực của Thượng viện thường được tổ chức theo các lĩnh vực cần phải thực hiện các chức năng của thượng viện tương đương như các cơ quan, ban ngành của phía hành pháp, nhưng số lượng Uỷ ban của Thượng viện cũng như số lượng thành viên của Uỷ ban ở các quốc gia là rất khác nhau và thường ít hơn so với ở Hạ viện. Cơ cấu của Uỷ ban thường gồm Chủ nhiệm là người điều hành hoạt động của Uỷ ban, các Phó Chủ nhiệm và các Uỷ viên. Ở các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị thì thường cơ cấu các uỷ ban của Thượng viện dựa trên số lượng thượng nghị sĩ của các đảng phái chính trị đại diện trong Thượng viện.  Các Uỷ ban đặc biệt thường được thành lập khi cần thiết để kiểm tra những vấn đề đặc biệt hoặc các dự án luật được đệ trình. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là ở Anh và các nước theo khối liên hiệp Anh, các Uỷ ban không được thành lập ra ở Thượng viện. 
Ngoài ra, có quốc gia thành lập Uỷ ban nghiên cứu về một vấn đề cụ thể hoặc đệ trình các giải pháp lập pháp và uỷ ban nghiên cứu những vấn đề liên quan đến Hiến pháp (ví dụ như ở Nhật Bản). Để giải quyết các trường hợp giữa Hạ viện và Thượng viện có sự không thống nhất về một vấn đề nào đó thì ở một số quốc gia có thành lập Uỷ ban trung gian để giải quyết, đưa ra các khuyến nghị dung hoà (ví dụ như ở CHLB Đức, Nhật Bản).
Các Uỷ ban giống như Uỷ ban ở Hạ viện làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số, và thường thì các Uỷ ban họp kín. Các chuyên gia, các Bộ trưởng của Chính phủ và các quan chức khác liên quan đến dự án có thể được mời tới dự và phát biểu ý kiến, trả lời câu hỏi của thành viên uỷ ban, nhưng không tham gia biểu quyết. 
2.2.4.  Thượng nghị sĩ
Ở các quốc gia có Thượng viện thì Thượng nghị sĩ có thể do dân trực tiếp, gián tiếp bầu ra hoặc do bổ nhiệm hoặc do thế tập. Nhiệm kỳ của Thượng nghị sĩ ở các quốc gia trên thế giới rất khác nhau và thường là 03 năm, 04 năm, 05 năm, 06 năm hoặc 09 năm. Nhiệm kỳ càng dài thì Thượng nghị sĩ càng có nhiều kinh nghiệm trong việc thực hiện chức năng của Thượng nghị sĩ, nhưng cơ hội, điều kiện lạm quyền càng lớn, nhất là việc lạm dụng các chức vụ lãnh đạo Thượng viện để phục vụ lợi ích của đảng phái chính trị đối với các quốc gia có nhiều đảng phái hoặc lợi ích của tiểu bang đối với nhà nước liên bang.
Việc kiêm nhiệm của Thượng nghị sĩ thường không bị hạn chế khắt khe như đối với Hạ nghị sĩ, vì Thượng viện ở nhiều nước trên thế giới chỉ giữ vai trò tham gia vào hoạt động lập pháp và qua đó thực hiện việc kiểm tra, giám sát; trong khi đó thì Hạ viện giữ vai trò chính trong hoạt động lập pháp. Do đó, Thượng nghị sĩ ở một số quốc gia có thể kiêm nhiệm một số chức danh trong ngành hành pháp như ở Hoa Kỳ, Canada, CHLB Đức. 
Ở nhiều quốc gia thì Thượng nghị sĩ có các nghĩa vụ, quyền và đặc quyền như là của Hạ nghị sĩ được trình bày ở trên. Tuy nhiên, có quốc gia thì Hạ nghị sĩ không có các đặc quyền tương tự như Hạ nghị sĩ. Ví dụ khác với Hạ nghị sĩ, Thượng nghị sĩ Đức bị ràng buộc bởi nhiệm vụ và về nguyên tắc chịu sự chỉ đạo của Chính phủ các bang. Thượng nghị sĩ do Chính phủ các bang căn cứ vào tỷ lệ dân số bổ nhiệm và có thể bị Chính phủ các bang bãi nhiệm; đặc biệt là Thượng nghị sĩ Đức có thể cử đại diện cho mình tham gia hoạt động của Thượng viện.
Khác với ở CHLB Đức thì ở một số nhà nước liên bang khác như ở Hoa Kỳ, Thụy Sỹ và Áo, Thượng nghị sĩ do dân hoặc cơ quan lập pháp ở các bang bầu ra và không chịu sự chỉ đạo của cơ quan đó.
Bức tranh toàn cảnh về cơ cấu, tổ chức của nghị viện các nước trên thế giới cho thấy sự đa dạng của chế định này. Chúng ta thấy ở phần lớn các nước phát triển các cơ quan lập pháp quốc gia đều có cơ cấu hai viện như Anh, Mỹ, Italia, Canada, Đức, Pháp...Tuy vậy, ở một số nước trong số này lại thành lập nghị viện một viện như ở Hy Lạp, Bồ Đào Nha, Thuỵ Điển, Phần Lan...Xu hướng phổ biến ở các nước đang phát triển lại là hệ thống một viện. Nhưng trong số các nước này cũng có cơ cấu hai viện như ở ấn Độ, Malaisia...Câu hỏi về ưu thế và khiếm khuyết của mỗi hệ thống – một viện hay hai viện – hãy còn là đối tượng tranh luận kéo dài, thậm chí có ý kiến cho rằng đó là một trong những vấn đề gây tranh cãi nhiều nhất trong lý luận luật hiến pháp. Số phận của hệ thống một viện hay hai viện ở mỗi nước sẽ còn được bàn đến mỗi khi tìm kiếm mô hình hiệu quả nhất, dân chủ nhất cho cơ quan lập pháp tối cao của nước đó và phụ thuộc nhiều vào những điều kiện cụ thể về truyền thống, lịch sử nước đó.  

TÀI LIỆU THAM KHẢO, SỬ DỤNG
1.	Cuốn sổ ảnh đại biểu Quốc hội khóa XII của Ban Công tác đại biểu năm 2007;
2.	Kỷ yếu Hội nghị toàn quốc về hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2010 của Ban Công tác đại biểu;
3.	Báo cáo tổng hợp ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội thảo luận về Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ của Quốc hội các cơ quan của Quốc hội tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XII;
4.	 Tờ trình dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân;
5.	Đề tài nghiên cứu khoa học của Trung tâm thông tin – thư viện và nghiên cứu khoa học thuộc Văn phòng Quốc hội năm 2001 về Mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội các nước trên thế giới;
6.	Và một số tài liệu khác.